II SA/Bk 393/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Ł. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę Decyzją z dnia [...].04.2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...].10.2015 r., nr [...] umarzającej postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działce o nr [...] położonej w A. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: M. i Ł. P. złożyli wniosek z dnia [...].05.2015 r. do Burmistrza Miasta A. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działce o nr ewidencyjnym [...] i położonej w A.. Decyzją z dnia [...].10.2015 r. Burmistrz Miasta A. umorzył postępowanie wszczęte w/w wnioskiem stwierdzając, że dla wskazanego przez wnioskodawców przedsięwzięcia, decyzja środowiskowa nie jest potrzebna. Organ wywiódł, że przedsięwzięcie w postaci skupu złomu i metali kolorowych nie zostało zdefiniowane w art. 3 ust 1 pkt 13 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) zwanej dalej: u.o.ś, a więc nie wymaga wydania decyzji o jakiej mowa w art. 71 tej ustawy. Decyzja z dnia [...].10.2015 r. stała się ostateczna i była, następnie, podstawą do wydania innej decyzji dotyczącej zezwolenia na skup złomu i metali kolorowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (SKO) na skutek sygnalizacji inspektora ochrony środowiska, wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza A. z dnia [...].10.2015 r., czego efektem jest zaskarżona decyzja. Zdaniem SKO, decyzja z dnia [...].10.2015 r. została wydana, przez Burmistrza Miasta A., z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 71 ust. 2 u.o.s., który stanowi, ze uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane dla planowanych: - przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, - przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kategorie przedsięwzięć zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). W § 3 ust. 1 pkt 81 tego rozporządzenia zostały wskazane "punkty do zbierania lub przeładunku złomu". SKO uznało zatem, że organ niższego stopnia w sposób oczywisty naruszył art. 72 ust. 2 pkt 2 u.o.ś. w związku z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia, ponieważ wydał decyzję umarzającą wbrew przepisom prawa, przez co dopuścił do nieważności decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie stwierdził, aby zaistniały pozostałe wady, skutkujące nieważnością wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 i 3 – 7 k.p.a. W ocenie SKO, dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał znaczenia argument inwestorów, że prowadzą działalność skupu złomu od wielu lat, nie zanieczyszczają środowiska (czego nie stwierdziły kontrole WIOŚ), odpady składują do zamkniętych kontenerów bez styczności z podłożem. Zdaniem p. P. postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte z wniosku H. S., a nie z urzędu, z czym nie zgodziło się SKO w S.. Kolegium wyjaśniło, że jako organ nadzoru, jest obowiązany badać decyzje burmistrza pod kątem spełnienia przesłanek nieważności. W tym przypadku Kolegium ujawniło wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...].10.2015 r. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Ł. i M. P. (zwani dalej: skarżącymi) zarzucili decyzji SKO w S.: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego": art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2, art. 8 – 11 i art. 77 § 1 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 72 ust. 2 pkt 2 z pominięciem art. 72 ust. 2 a pkt 2 u.o.ś., § 6 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi "tereny dla których niniejszy plan ustala inne przeznaczenie mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem". Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zawarto następujące wywody: Nie jest słuszna decyzja SKO o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...].10.2015 r., gdyż: - postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte nie z urzędu a na wniosek, skonfliktowanej ze skarżącymi, sąsiadki H. S., która skierowała pismo do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B., czym naruszono przepis art. 157 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - SKO nie odniosło się do pisma pełnomocnika skarżących z dnia [...] .03.2018 r., co stwarza brak zaufania i rzetelności prowadzącego postpowanie (naruszenie art. 7 – 11 i art.. 77 § 1 k.p.a.); - SKO nie zastosowało przepisu art. 72 ust. 2 a pkt 2 u.o.ś., który to przepis zwalnia z wymogu uzyskania decyzji środowiskowej w sytuacji gdy inwestor ubiega się, dla zrealizowanego przedsięwzięcia nie ulegającego zmianie, o drugie i kolejne zezwolenie. Ten przepis dotyczył, zdaniem skarżących, ich sytuacji. Przepis § 6 pkt 6 planu miejscowego umożliwia skarżącym dalsze prowadzenie punktu skupu złomu i metali kolorowych, ponieważ wcześniej tę działalność prowadzili. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. SKO nie zgodziło się z zarzutem naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. podkreślając, że postępowanie nieważnościowe było prowadzone z urzędu po otrzymaniu pisma sygnalizacyjnego z dnia [...].02.2018 r. od WIOŚ., gdzie nie wymieniono nazwiska żadnej osoby, zaś p. H. S. nie była stroną tego postępowania. Do pisma pełnomocnika skarżących z dnia [...].03.2018 r. organ odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co jest wystarczające i, wbrew twierdzeniom skargi, nie może stanowić o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego. W kwestii nie zastosowania, przez Kolegium, art. 72 ust. 2 a pkt 2 u.o.ś. organ stwierdził, że przepis ten nie obowiązywał w dniu 19.10.2015 r. Organ stwierdził, że art. 72 ust 2 a, na datę wydania decyzji Burmistrza A. z dnia [...].10.2015 r, brzmiał następująco" Wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwoleń, o których mowa w ust. 1 pkt 21, nie stosuje się w przypadku gdy zezwolenie dotyczy odzysku polegającego na przygotowaniu do ponownego użycia". Nie odnosi się więc do przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych, którego dotyczył wniosek skarżących i decyzja wyeliminowana z obrotu prawnego. Inne brzmienie przepisu art. 72 ust. 2 a u.o.ś. (na który powołano się w skardze) zaczął obowiązywać od dnia 24.12.2015 r., a więc po wydaniu decyzji Burmistrza A. z dnia [...].10.2015 r., stąd też SKO nie analizowało tego przepisu, bowiem nie obowiązywał na datę wydania nieważnościowej decyzji. Organ stwierdził, że nie zajmował się badaniem zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli sądowej została poddana decyzja SKO w S., wydana w postępowaniu tzw. nadzwyczajnym – nieważnościowym. Badanie legalności tejże decyzji odbywa się, przede wszystkim, pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, organ słusznie wskazał na zaistnienie przesłanki nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72ust 2 pkt 2 u.o.ś. i § 3 ust. 7 pkt 81 rozporządzenia. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądowoadminsitracyjnego, "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn.., akt II GSK 1056/10). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn.. akt II OSK 1521/10). Burmistrz Miasta A., umarzając postępowanie decyzją z dnia [...].10.2015 r. postąpił wbrew oczywistym przepisom prawnym, które nie wymagały interpretacji. W ocenie Sądu, o tym że decyzja środowiskowa jest wymagana i była wymagana w dacie [...].10.2015 r. przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, mówi wprost art. 72 ust 1 pkt 21 u.o.ś. Jak słusznie zauważa organ, działalność gospodarcza w postaci zbierania złomu(odpadów) zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (w § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia wymieniono: punkty zbierania lub przeładunku złomu), a w takim przypadku, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.ś. wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej. Stanowisko Burmistrza A., wyrażone w decyzji z dnia [...].10.2015 r., że decyzja środowiskowa nie jest potrzebna dla prowadzenia działalności wnioskodawców, stanowiło rażące naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), pozostawało bowiem w sprzeczności nie tylko z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.ś. w związku z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia, ale też z art. 72 ust. 1 pkt 21 u.o.ś. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w sprawie niniejszej nie można było odstąpić od wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (o jakim obecnie stanowi art. 72 ust. 2 i ust. 2 a pkt 2 u.o.ś.), w dacie wydania decyzji przez Burmistrza A. z dnia 19.10.2015 r., nie istniał przepis który by uprawniał działalność skarżących do takiego zwolnienia. Jak słusznie zauważa organ, ówcześnie brzmiący art. 72 ust 2 a u.o.ś. dotyczył odstąpienia od wymogu uzyskania decyzji środowiskowej ale tylko w przypadku prowadzenia działalności dotyczącej "odzysku polegającego przygotowaniu do ponownego użycia". Przepis art. 72 ust 2 a u.oś. w brzmieniu aktualnym obowiązuje od 24.12.2015 r. (po nowelizacji). Odstąpienie od wymogu uzyskania "kolejnej" decyzji środowiskowej dotyczy takiego samego, nie zmienionego, przedsięwzięcia. Tymczasem porównując decyzję z dnia [...].08.2007 r. Burmistrza A. mocą której p. M. P. uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, z wnioskiem o wydanie następnej decyzji (której nieważność stwierdzono) to zauważyć należy, że doszło do zmiany wnioskodawców oraz ilości rodzaju odpadów (pierwotnie było 4 rodzaje, a wnioskodawcy w osobach obojga małżonków P. zawnioskowali o 13 rodzajów odpadów). Stąd też, w świetle w/w przepisu, nie uprawnione jest twierdzenie, że przedsięwzięcie jest tym samym, na które M. P. posiadał zezwolenie wydane wcześniej decyzją Burmistrza A. z dnia [...].08.2007 r. r. Sąd nie miał wątpliwości, że postępowanie nieważnościowe było przeprowadzone przez SKO w S. z urzędu. Pojęcie "z urzędu" nie oznacza, iż pracownicy Kolegium mają osobiście skontrolować decyzję organu niższego stopnia w celu wykrycia błędów prawnych. Sygnał do takiej kontroli może pochodzić z zewnątrz np. od innego organu czy osoby. W niniejszym przypadku było to pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który z kolei posiadał informację od H. S. Nie oznacza to jednak, że postępowanie nieważnościowe toczyło się z wniosku tej osoby, która nie była ani stroną ani uczestnikiem postępowania nieważnościowego. Organ nie naruszył przepisu art. 157 § 2 k.p.a., a wręcz przeciwnie – działał zgodnie z własną kompetencją. Niezrozumiałym pozostaje zarzut naruszenia § 6 pkt 6 planu miejscowego, który nie był tu rozważany, gdyż pozostawał poza meritum sprawy. Pismo z dnia [...].03.2018 r. pełnomocnika skarżących dotyczyło zarzutu, że postępowanie nieważnościowe jest prowadzone na wniosek nieuprawnionej osoby. Nie wymagało ono oddzielnej odpowiedzi organu, bowiem zagadnienie to zostało wyeksponowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie zostało więc pominięte milczeniem przez organ, gdyż stanowiło formalnoprawny aspekt charakteru wszczęcia postępowania nieważnościowego. W ocenie, Sądu, Kolegium nie naruszyło, wbrew zarzutom skargi, przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 – 11 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a wydana decyzja jest zgodna z prawem. Dlatego też, skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).