III SA/Kr 921/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2018 r. ([...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] 2018 r. ([...]) na podstawie art. 156 i 157 w zw. z art. 61 a kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. ([...]). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przedmiotowa oraz podmiotowa niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r., nr [...]. P. M. S., jako właściciel nieruchomości położonej przy drodze wewnętrznej, przy której znajduje się zjazd, którego przebudowa została uzgodniona przez Wójta Gminy w trybie art. 8 ustawy o drogach publicznych, nie może być uznany za stronę uprawnioną do żądania stwierdzenia nieważności ww. uzgodnienia. Ponadto stwierdzenie nieważności uzgodnienia przebudowy zjazdu z drogi wewnętrznej dokonanego przez zarządcę tej drogi w trybie art. 8 ustawy o drogach publicznych jest niedopuszczalne, ponieważ postępowanie o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu z drogi wewnętrznej nie ma charakteru postępowania administracyjnego i nie kończy się wydaniem władczego rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności dotyczy wyłącznie decyzji administracyjnych oraz postanowień wymienionych w art. 126 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem złożył M. S. Podkreślił, że jest stroną postępowania, gdyż zjazd sąsiada został uzgodniony dokładnie w granicach dojazdu do Jego działki. Skoro zostało naruszone prawo do posiadania niezakłóconego dojazdu do jego nieruchomości, to wnioskodawca posiada interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia. Ponadto materia zawarta w postanowieniu Wójta Gminy nie jest regulowana w formie aktu administracyjnego i dlatego postanowienie to powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2018 r. ([...]) działając na podstawie art. 61 a, 126, 141 §1, art. 144 w zw. z art. 127 § 3 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 23 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, co następuje: W przedmiotowej sprawie M. S. wnioskiem z dnia 20 marca 2018 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r., nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia. Przedmiotowe postanowienie Wójta (pismo) dotyczyło wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi wewnętrznej - ul. W, zlokalizowanej na działce nr [...], będącej własnością Gminy, do działek nr [...] i [...], w m. M oraz uzgodnienia projektu budowlanego: "Przebudowy zjazdu indywidualnego na dz. nr [...] oraz dz. Nr [...] z drogi gminnej dz. dr. nr [...] - ul. W, w miejscowości M, Gmina". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OW 237/17), zgodnie z ustawą o drogach publicznych, drogi wewnętrzne nie mieszczą się wśród kategorii dróg publicznych (art. 2 ust. ustawy). Według art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepis ten odnosi się wyłącznie do dróg, które posiadają status dróg publicznych. W takiej jedynie sytuacji zezwolenie wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, od której niezadowolony inwestor może złożyć odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Wydania decyzji administracyjnej nie wymaga natomiast lokalizacja zjazdu z drogi wewnętrznej. Zjazdy z dróg wewnętrznych podlegają tylko uzgodnieniu z właścicielem tej drogi. Uzgodnienie takie nie jest władczym rozstrzygnięciem i nie ma podstaw do wydania aktu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Wynika stąd, że to zarządca lub właściciel drogi wewnętrznej wyraża zgodę na zlokalizowanie zjazdu. Jego uprawnieniem jest też uzgodnienie projektu tego zjazdu. Pismem z dnia 20 grudnia 2017 r. (Wójt Gminy działając w imieniu Gminy, która jest właścicielem działki drogowej nr [...] (ul. W) – wyraził zgodę na lokalizację indywidualnego zjazdu z drogi wewnętrznej. W toku postępowania nie było kwestionowane, że ul. W stanowi drogę wewnętrzną, nie drogę publiczną. W takiej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wydane postanowienie (pismo) jest władczym rozstrzygnięciem organu, a tym bardziej, że przysługuje na nie zażalenie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 426/11, zgodnie z przepisem art. 126 k.p.a. nie można wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowień, od których nie przysługuje zażalenie. Co więcej, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 126 k.p.a. Ponieważ wyrażenie przez Wójta Gminy zgody na wykonanie zjazdu z drogi wewnętrznej, w świetle przepisów prawa nie następuje poprzez wydanie w toku postępowania jurysdykcyjnego postanowienia, na które przysługuje zażalenie, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku M. S. i wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r., znak [...]. Zgodnie z przepisem art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponieważ nie istniała możliwość wszczęcia postępowania z wniosku M. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2018 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r., znak [...], co jest rozstrzygnięciem prawidłowym. Na powyższe rozstrzygniecie M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie postanowienia samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia [...] 2018 r. jak również stwierdzenie bezskuteczności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a k.p.a. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany do k.p.a. przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że nowelizacja ta miała na celu wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 a kpa gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z ww. przepisu wynikają dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przesłanka przedmiotowa). Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Jeśli chodzi o przesłankę podmiotową, to ustalenie kto w konkretnym postępowaniu jest stroną, podstawowe znaczenie ma kwestia istnienia interesu prawnego. Interes prawny w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta następuje najczęściej w decyzji administracyjnej wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy. Stroną jest więc podmiot, który swoje żądanie opiera na konkretnej normie prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę interesu prawnego. Norma ta pozwala podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny domagać się ochrony przed jego naruszeniem i uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. W niniejszej sprawie organy administracji słusznie przyjęły, ze M. S., jako właściciel nieruchomości położonej przy drodze wewnętrznej, przy której znajduje się zjazd, którego przebudowa została uzgodniona przez Wójta w trybie art. 8 ustawy o drogach publicznych, nie może być uznany za stronę postępowania. Ustawodawca ograniczył bowiem krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. Co się zaś tyczy przesłanki przedmiotowej "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte", to pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. Przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. Zatem, gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania w sprawie, w której nie można wydać decyzji administracyjnej, innymi słowy sprawa nie może zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej, a wymaga innej formy działania (np. umowy cywilnej, uchwały itp.), wówczas organ odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie M. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. o udzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi wewnętrznej. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że wydane postanowienie z dnia [...] 2017 r. stanowi w istocie zwykłe pismo i nie jest władczym rozstrzygnięciem organu, a co za tym idzie nie przysługuje na nie zażalenie. Pismem z dnia 20 grudnia 2017 r. Wójt Gminy – działający w imieniu Gminy, która jest właścicielem działki drogowej nr [...] (ul. W) – wyraził zgodę na lokalizację indywidualnego zjazdu z drogi wewnętrznej. Przy czym nie ulega wątpliwości, że ul. W stanowi drogę wewnętrzną, a nie drogę publiczną. Słusznie więc zauważył organ administracji i stanowisko to Sąd podziela, że wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu z drogi wewnętrznej nie ma charakteru postępowania administracyjnego i nie kończy się wydaniem władczego rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Wynika stąd, że to zarządca lub właściciel drogi wewnętrznej wyraża zgodę na zlokalizowanie zjazdu, w jego też kompetencji leży uzgodnienie projektu tego zjazdu. Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów przyjąć należy, że zasadnie przyjęły organy, iż skoro przedmiotowy zjazd ma dotyczyć drogi wewnętrznej, a uzgodnienie tego zjazdu nie następuje w formie aktu administracyjnego, to nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. To zaś uzasadniało odmowę wszczęcia takiego postępowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.