II SA/Sz 748/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] r., nr [...] 1. Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2018 r. M. O. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. 2. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz W. (przywoływany także jako: "Organ I instancji"), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazano, że Strona jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...], a jest to przesłanka do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. 3. Pismem z dnia 19 lutego 2018 r. Skarżąca wniosła odwołanie od w/w decyzji wnosząc o jej zmianę i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. 4. S. K. O. w S. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U.2016 poz. 23) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U.2015 poz. 114, dalej przywoływana jako: "u.ś.r.") oraz art. 617 § 1 i 2, art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2015 poz. 2082), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] r. wydanej przez Burmistrza W. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką T. Z. utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a). Dalej w uzasadnieniu Organ wskazał, że Skarżąca jest córką T. Z., którą P. Z. ds. O. o N. orzeczeniem z dnia [...] r. zaliczył do znacznego stopnia niepełnoprawności na stałe, która wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji. Organ uwypuklił, że decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Burmistrz W. przyznał Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką T. Z. od dnia [...] r. do [...] r. w kwocie [...]zł. Jednakże Organ podkreślił jednocześnie, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. 5. Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia Kolegium. Wskazała, że została pozbawiona możliwości wyboru świadczenia, które jest dla niej bardziej korzystne. Podniosła, że aktualnie pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy i zrezygnuje z niego z chwilą, gdy otrzyma świadczenie pielęgnacyjne. Podkreśliła, że jej sytuacja finansowa jest na tyle trudna, że nie może sobie pozwolić na rezygnację z zasiłku specjalnego opiekuńczego i pozostać bez pracy na czas postępowania tym bardziej, że mama Skarżącej potrzebuje całodobowej opieki. 6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Skarga okazała się zasadna. 7. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez Organ I i II instancji stanowił przepis art. u.ś.r. Przepis ten w dacie rozstrzygania przez organ II instancji stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 8. Obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym, uregulowanym w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. 2017.682). Stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Z akt sprawy wynika, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką złożyła jej córka, a więc osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem P. Z. ds. O. o N. z dnia [...]. ustalającym znaczny stopień niepełnosprawności na stałe i w stosunku do której wymagana jest konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji. 9. Podstawę odmowy przyznania Skarżącej świadczenia stanowi zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ww. ustawy). Kontrolowana decyzja jest nieprawidłowa, a to z tej przyczyny, iż Organ odwoławczy odnosząc się do treści regulacji wynikającej z powyżej przytoczonej normy wyrażonej w art. 17 ust. 5 u.ś.r., który to przepis również stał się podstawą odmowy przyznania Skarżącej przez Organ pierwszej instancji świadczenia pielęgnacyjnego w związku z pobieraniem zasiłku dla opiekuna z uwagi na sprawowaną opiekę nad matką oraz pomimo to, że Skarżąca kwestionowała stanowisko tego Organu w odwołaniu – nie wziął pod uwagę złożonego przez Skarżącą wniosku o uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, pomimo, że Skarżąca okoliczność tę podnosiła w odwołaniu. SKO nie przeanalizowało oświadczenia zawartego w powyższym wniosku pod kątem regulacji wynikającej z przepisu art. 17 ust. 5 u.ś.r. Tym samym naruszone zostały przepisy art. 7, 77 i 80 K.p.a., co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji. 10. Skarżąca niewątpliwie pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, który decyzją z dnia [...] r. został jej przyznany na okres od dnia [...] r. do [...] r. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (...). Jak wynika z kolei z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r., zatem w dacie złożenia wniosku (styczeń 2018 r.) Skarżąca mogła dokonać wyboru przysługującego jej świadczenia. Zachodził bowiem już w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyżej wskazany zbieg świadczeń. Sąd w tym miejscu podkreśla, że przepis ten nie stawia żadnej granicy czasowej do dokonania wyboru przysługującego stronie świadczenia. Regulacja ta dotyczy każdej sytuacji, w której istnieje zbieg uprawnień do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. W przeciwnym wypadku nie byłoby możliwe zrealizowanie uprawnienia do wyboru świadczenia np. przez tę grupę beneficjentów, którym zostało odebrane prawo strony do wyboru świadczenia korzystniejszego (np. w wyniku regulacji niekonstytucyjnej, tj. nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2013. 1557. z późn. zm.). 11. Zdaniem Sądu, wola Skarżącej, co do tego, jakie świadczenie chce pobierać, a więc które jest de facto dla niej bardziej korzystne, została przez Skarżącą jasno wyrażona. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest więc stanowisko Organów, że świadczenie pielęgnacyjne Skarżącej nie przysługuje, ponieważ pobiera ona specjalny zasiłek opiekuńczy. To właśnie rolą Organów było umożliwienie Skarżącej ostatecznego "zrezygnowania" z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ I instancji powinien poinformować Skarżącą o konieczności uprzedniego załatwienia wniosku dotyczącego rezygnacji z pobieranego świadczenia – specjalnego zasiłku opiekuńczego - przed rozpatrzeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe obowiązki Organu wynikają w sposób jasny i oczywisty z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 9 k.p.a., tj. z zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Organ wydał jednak niekorzystną dla Skarżącej decyzję podczas, gdy podkreślić wypada, że fakt uzyskiwania przez Skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być w okolicznościach tej sprawy przeszkodą do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże wymaga to wyeliminowania z obrotu prawnego w pierwszej kolejności decyzji przyznającej specjalny zasiłek dla opiekuna, a następnie rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Należy z całą mocą podkreślić, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego statuujące ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego zamieszczone w Rozdziale 2 K.p.a. nie mogą być w żadnym wypadku pominięte przez Organy. Zgodnie z tymi zasadami organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym – co wynika z art. 8 K.p.a. Nadto zgodnie z art. 9 K.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, organy czuwają nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wreszcie zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że organy prowadząc postępowanie wszczęte wnioskiem o przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zasady te naruszyły, w szczególności nie informując Skarżącej, że wnioski: o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i o uchylenie decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy nie mogą zostać objęte jednym postępowaniem administracyjnym z uwagi na ich różny przedmiot, oraz że kolejność ich rozpoznania determinowana jest istotą regulacji nie pozwalającej na pobieranie tych świadczeń równocześnie. 12. Ponownie rozpoznając sprawę Organy winny uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię art. 17 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. Organ pierwszej instancji winien podjąć działania zmierzające do tego, aby dokonany przez Skarżącą wybór świadczenia został urzeczywistniony i sam w sobie nie stanowił przesłanki uniemożliwiającej skorzystanie właśnie z tego świadczenia, które Skarżąca wybrała. Poza tym, postępowanie winno być poprowadzone w taki sposób, aby Skarżąca nie poniosła uszczerbku z powodu nieznajomości prawa, w szczególności w wymiarze finansowym. Nadto Organy winny mieć na uwadze treść przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W sytuacji jednak, w której w obrocie prawnym na datę złożenia wniosku w niniejszej sprawie pozostaje ostateczna decyzja o przyznaniu Skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, Organy winny rozważyć możliwość przyznania Skarżącej, za okres od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenia odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a specjalnego zasiłku opiekuńczego, który otrzymywała Skarżąca na mocy przywoływanej decyzji Burmistrza W. z dnia [...] Zauważyć nadto należy, że żaden z przepisów u.ś.r. nie przewiduje wyjątków od zasady wynikającej z art. 24 ust. 2 u.ś.r., zaś Skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt. 5 u.ś.r. w dniu 23 stycznia 2018 r. (data wpływu wniosku do Organu). Dlatego Skarżąca nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, wyłącznie na skutek nieprawidłowych działań Organów. 13. Uznając zatem zarzuty skargi za uzasadnione, oraz stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 17 ust. 5 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., oraz z naruszeniem 8, 9, 12 § 1 K.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c, należało orzec jak w sentencji.