II SA/Gl 617/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. W., G. W., P. C. i P. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Ostateczną decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. działając w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., zwanej też dalej ustawą lub u.g.n.), zatwierdził podział nieruchomości, położonej w R., objętej księgą wieczystą [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 1 i nr 2, stanowiącej współwłasność A. i G. małżonków W. (udział 3/5) oraz P. i P. małżonków C. (udział 2/5), dalej też jako skarżący, na 4 działki geodezyjne. Powstała w wyniku tego podziału działka nr 3 o powierzchni 758 m2 wydzielona została pod drogę publiczną gminną, zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania z dnia [...] r. (dalej też jako plan zagospodarowania) i z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna przeszła z mocy prawa na własność Gminy R.. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy za działki gruntu wydzielone pod drogę publiczną przysługuje odszkodowanie ustalane i wypłacane w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z protokołem z dnia [...] r. skarżący nie doszli do porozumienia co do wysokości tego odszkodowania. Żądali oni odszkodowania w wysokości po 100 zł za m2, Miasto proponowało zaś po 55 zł za m2. W konsekwencji wnioskiem z dnia [...] r. skarżący wnieśli o ustalenie tego odszkodowania w trybie administracyjnym według zasad jak przy wywłaszczeniu nieruchomości w oparciu o operat uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Po przeprowadzeniu takiego postępowania Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił przedmiotowe odszkodowanie na rzecz G. i A. W. (za udział we własności wynoszącej 3/5) w kwocie 18 138,00 zł oraz na rzecz P. i P. C. (za udział we własności wynoszący 2,5) w kwocie 12. 092,00 zł i zobowiązał do jego zapłaty Gminę Miasta R.. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o opracowany na jego zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego P. J. operat szacunkowy z dnia [...] r. Biegły w procedurze szacowania prawa własności gruntu dokonał wyboru podejścia oraz metody szacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej), uwzględniając przede wszystkim rodzaj nieruchomości, lokalizację – położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie podobnymi nieruchomościami. W operacie opisał stan prawny nieruchomości, jej oznaczenie zgodnie z ewidencją gruntów i przeznaczenie w planie miejscowym. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Miasta R., teren obejmujący przedmiotową działkę położony był w terenach publicznych dróg klasy dojazdowej o symbolu planu [...]. Badaniem biegły objął rynek dotyczący transakcji prawem własności nieruchomości gruntowych w wolnym obrocie na rynku wtórnym odnośnie nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe. Badaniem objęto transakcje zawarte nie dalej jak 2 lata od daty wyceny. Ze względu na częstotliwość transakcji drogowych biegły objął badaniem obszar całego miasta R., zaś w operacie przedstawił 11 transakcji drogowych, w obrębach R. tj. B., O., W., G., Z., L., N. Ocenił wielkość wpływu cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych biorąc w tym względzie pod uwagę położenie / lokalizację, otoczenie / sąsiedztwo, kształt / konfigurację oraz dostępność komunikacyjną wycenianej nieruchomości. Przy wyborze sposobu wyceny rzeczoznawca w wyniku analizy rynku wziął pod uwagę, że zarówno liczba transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym oraz ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej umożliwiły określenie jej rynkowej wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Odnosząc się do zgłaszanych przez skarżących zarzutów pod adresem tego operatu Prezydent stwierdził, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Subiektywne przekonanie stron, iż wskazana w operacie cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska nie świadczy o wadliwości dokonanej wyceny. Odnośnie do wyceny składnika roślinnego podniósł zaś, że biegły dokonując oględzin wycenianej działki stwierdził, iż jest ona porośnięta jedynie samosiejkami drzew oraz roślinnością niskopienną, stąd pominięto w procesie szacowania wycenę tego składnika. W odwołaniu od tej decyzji A. i G. małżonkowie W. oraz P. i P. małżonkowie C. zakwestionowali prawidłowość operatu szacunkowego określającego wartość przejętej nieruchomości podnosząc, iż transakcje na których oparł się biegły nie mają charakteru rynkowego (dotyczą gruntów przeznaczonych na cele drogowe, czyli takich, które ich zdaniem nie występują w "wolnym obrocie", bowiem ich nabywcami są zwykle jednostki samorządu terytorialnego) oraz wskazali na pominięcie przez organ I instancji ich wniosku o porównanie ww. operatu szacunkowego z opinią o wartości nieruchomości sporządzoną przez innego biegłego, dotyczącą działki nr 4, wydzielonej w związku z realizacją tej samej inwestycji drogowej (wyceny dokonano przyjmując do porównań grunty o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej działki). Ponadto odwołujący wskazali na pominięcie w wycenie składnika roślinnego znajdującego się na nieruchomości oraz naruszenie wynikającej z art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "zasady korzyści" poprzez niezastosowanie "takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczonego". Zdaniem odwołujących się odszkodowanie na rzecz małżonków W. powinno wynieść 34 924,09 zł, a na rzecz małżonków C. 23 282,72 zł. Wojewoda Śląski odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 9a, art. 129 ust. 5 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzeczenie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzielił pozytywną ocenę opracowanego na użytek tego postępowania operatu szacunkowego z dnia [...] r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. J.. Dodatkowo powołał się na sporządzone na etapie postępowania odwoławczego pismo tego biegłego z dnia [...] r. w którym odniósł się on do zarzutów odwołania w kwestii wyceny składnika roślinnego oraz rynkowego charakteru transakcji ujętych do porównań w operacie. Dalej Wojewoda stwierdził, że dokonując wyceny działki nr 3, biegły, stosownie do wymogu wynikającego z treści § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., uwzględnił jej stan (w tym przeznaczenie) na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, z której działka ta powstała tj. na [...] r. Zgodnie z obowiązującym w tej dacie planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta R. z [...] r. nr [...], działka oznaczona była symbolem [...] – tereny komunikacji drogowej – tereny publicznych dróg klasy "dojazdowa". Prawidłowo zatem określono jej wartość w oparciu o analizę rynku nieruchomości drogowych tj. podobnych do wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo również biegły uznał, że skoro w momencie przejęcia działka ta stanowiła już teren przeznaczony pod drogę, brak było podstaw do zastosowania w procesie wyceny zasady określonej w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W badanej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody reprezentowani przez adwokata skarżący zakwestionowali jej legalność w zakresie odmowy przyznania małżonkom W. dodatkowego odszkodowania w kwocie 16.786,09 zł, a małżonkom C. dodatkowego odszkodowania w kwocie 11.190,73 zł i w konsekwencji wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Decyzji Wojewody zarzucili naruszenie: 1/ art. 130 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 1 w zw. z art. 105 ust. 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie wyceny nieruchomości skarżących w oparciu o analizę rynku nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe, podczas gdy do analizy porównawczej na cele operatu szacunkowego powinny zostać przedstawione nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową zgodnie z poprzednim przeznaczeniem wywłaszczanej nieruchomości; 2/ art. to art. 134 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 159 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez rezygnację z ustalenia wartości rynkowej nieruchomości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, pomimo iż nie było możliwe określenie jej wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych; 3/ art. 130 ust. 2 wz. w. z art. 134 ust.1 i ust. 3 u.g.n., poprzez ustalenie na rzecz skarżących odszkodowania w łącznej wysokości 30. 230,00 zł, podczas gdy rzeczywistą wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości stanowi kwota 58 206,82 zł, 4/ art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niedokonanie wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego, sporządzoną na zlecenie organu administracji, w której zastosowano nieadekwatną metodę wyceny nieruchomości i celowo dobrano transakcje przyjęte do porównania, w wyniku czego wartość wycenianej nieruchomości została ustalona na poziomie rażąco odbiegającym od jej wartości rynkowej, znacznie niższym od wartości ustalonej przez biegłego dla części tej samej nieruchomości kilka miesięcy wcześniej, co podważa zaufanie obywateli do działania organów administracji publicznej i powinno dyskwalifikować przedmiotową opinię jako dowód w niniejszej sprawie; 5/ art. 136 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii drugiego rzeczoznawcy wobec wątpliwości zgłaszanych przez skarżących oraz wynikających z porównania wyceny dokonanej na potrzeby prowadzonego postępowania z wyceną tej samej działki dokonaną przez innego biegłego. W uzasadnieniu skargi powtórzono w znacznej części argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo podniesiono, że rzeczoznawca nie zinwentaryzował istniejącej na działce roślinności i drzewostanu i dlatego nie uwzględnił w wycenie ich wartości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że powtórzono w niej zarzuty z odwołania do których ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 13 listopada 2018 r. (dołączonym do akt już po ogłoszeniu w niniejszej sprawie wyroku) pełnomocnik skarżących podtrzymując zarzuty pod adresem operatu szacunkowego z dnia [...] r., na którym oparły się organy orzekające w niniejszej sprawie, wniósł o dopuszczenie dowodu z dołączonego do tego pisma odpisu opinii rzeczoznawcy K. W. dotyczącej działki nr 4, w której jego zdaniem prawidłowo przyjęto do wyceny jako nieruchomości podobne działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, a nie działki drogowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 159 u.g.n. szczegółowo kwestie określania wartości (wyceny) nieruchomości dla różnych celów reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004. 207. 2109, zwanego dalej rozporządzeniem). Stosownie do § 36 ust. 4 tego rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ten, co wynika z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, znajduje odpowiednie zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, w tym przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Wobec tego, wskazana wyżej regulacja, jako lex specjalis, znajduje pierwszeństwo przed zasadą wynikającą z przepisu art. 134 ust. 3 u.g.n. (tzw. zasadą korzyści) w przypadkach objętych hipotezą normy zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem działka nr 5 została przejęta (z mocy prawa) przez Gminę R. na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Analiza normy zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że w każdym przypadku, w którym jest możliwe określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, to taki sposób ustalenia ma pierwszeństwo przed ustaleniem tej wartości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Stanowisko takie, podzielane przez skład orzekający, przyjmuje m.in. NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 2699/15 (CBOSA). Zasadnie zatem, wbrew zarzutom skargi, w sporządzonym na użytek niniejszej sprawy operacie szacunkowym z dnia [...] r. rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny działki skarżących nr 3 przyjął do porównania ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, a nie ceny nieruchomości sąsiednich. Działka ta została bowiem wydzielona pod drogę publiczną i takie też było jej przeznaczenie w dacie podjęcia decyzji podziałowej. Tym samym obowiązek ustalenia jej wartości rynkowej jako działki przeznaczonej pod drogę wynika też z art. 154 ust. 2 ustawy z zw. z § 36 ust. 1 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że ujęte do porównań w operacie transakcje działkami drogowymi nie odzwierciedlały ich wartości rynkowej w rozumieniu art. 134 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. i tym samym należało przyjąć, iż nie było możliwe wycenienie działki skarżących w oparciu o ceny działek drogowych i w konsekwencji należało ją wycenić przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Sformułowane w tym względzie w skardze zarzuty nie znajdują bowiem potwierdzenia opartego na obiektywnych przesłankach. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że ceny przyjętych przez rzeczoznawcę nieruchomości porównawczych nie odpowiadają ich wartości rynkowej w rozumieniu art. 151 ust. 1 ustawy. W tym względzie za przekonywujące należy uznać wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w jego piśmie z dnia [...] r., podważające zarzuty skarżących. Skarżący w żaden też sposób nie wykazali aby przy transakcjach sprzedanych nieruchomości drogowych na rzecz gminy, ujętych w operacie rzeczoznawcy, sprzedający w zakresie ceny nieruchomości byli w sytuacji przymusowej czy też zależnej od gminy. Mogli się bowiem domagać ustalenia cen w postępowaniu administracyjnym zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy, jak uczynili to skarżący. Miarodajności wyceny nieruchomości skarżących w ocenianym operacie nie może podważać też treść powoływanego przez nich operatu z dnia [...] r. dotyczącego wyceny działki nr 4 (dołączonego w odpisie do akt sądowych już po wydaniu niniejszego wyroku). Pomijając już okoliczność, że dotyczyła ona nieruchomości tylko o pow. 85m2,o innej konfiguracji, przejętej przez Gminę Miasta R. na własność w innym trybie ("spec ustawy drogowej"), to jak już stwierdzono wyżej brak jest prawnych i faktycznych przesłanek wykluczających przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę tylko dlatego, że jedną ze strony tych transakcji jest nabywająca własność jednostka samorządu terytorialnego. Nadto zgodnie z treścią art. 157 ust. 2 u.g.n. podstawy oceny prawidłowości operatu sporządzonego w przewidzianym trybie na zlecenie organu nie może stanowić sporządzenie wyceny nawet tej samej nieruchomości przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Oceny prawidłowości sporządzenia danego operatu dokonać może bowiem zgodnie z treścią art. 157 ust. 1 ustawy jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O dokonanie takiej oceny skarżący jednak nie wystąpili. Z tych też względów brak było podstaw do dopuszczenia dowodu z tego operatu na użytek postępowania w niniejszej sprawie. Nie oznacza to oczywiście, że sporządzony na użytek niniejszego postępowania operat był wyłączony z oceny organów i Sądu jako dowód z opinii biegłego. Oceny takiej z pozytywnym wynikiem organy jednak dokonały co wynika z uzasadnień ich decyzji. Zdaniem Sądu oceny te należy podzielić. Odmienne w tym względzie stanowisko skarżących oparte jest jedynie na ogólnych co do przesłanek i wyniku wyceny zarzutach, dlatego też nie mogło podważyć, również zdaniem Sądu, miarodajności operatu na którym oparły się organy w niniejszej sprawie. W tym względzie nie ma też prawnego znaczenia okoliczność, że ostatecznie skarżący uzyskali odszkodowanie nawet w niższej wysokości niż w czasie rokowań proponowała im Gmina R. (zgodnie z treścią protokołu z dnia [...] r.). Nie mógł odnieść również skutku zarzut nieuwzględnienia przy wycenie wartości składnika roślinnego. Przede wszystkim skarżący nie wykazali aby na działce nr 3 znajdowało się mające użytkową wartość zadrzewienie lub roślinność. W tym względzie ich twierdzenia są jednoznacznie ogólne, nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami i z tego powodu nie mogą stanowić podstawy jakichkolwiek nadających się do oceny ustaleń. W szczególności skarżący nie podważyli zawartego w operacie szacunkowym i przy opisie stanu nieruchomości stwierdzenia rzeczoznawcy (strona 8 operatu z [...] r.), że była ona porośnięta samosiejkami drzew i roślinnością niskopienną. W konsekwencji brak jest podstaw do zanegowania stanowiska rzeczoznawcy wyrażonego w jego piśmie z dnia [...] r. (w aktach organu odwoławczego), że pominął on wycenę składnika roślinnego w postaci drzew "ze względu na jakość tego składnika i , co za tym idzie, brak możliwości pozyskania sortów użytkowych z drzew znajdujących się na nieruchomości i wynikający z tego brak wartości. Natomiast w przypadku roślinności niskopiennej, ich samosiewny charakter powoduje, iż nie ma mowy o kosztach nasadzenia i pielęgnacji poniesionych przez dotychczasowych właścicieli" (zobacz też w tym względzie mogącą mieć odpowiednie zastosowanie treść art. 135 ust. 5 u.g.n.). Z tych wszystkich względów oraz działając z urzędu (w związku z treścią art. 134 ust. 1 ustawy p.p.s.a.) Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy operat został sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów i z tego powodu nie mógł stanowić podstawy ustalenia należnego skarżącym odszkodowania. W konsekwencji brak było też podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego. Odnośnie sformułowanego zarzutu naruszenia art. 106 ust. 1 w zw. z art. 105 ust. 2 u.g.n. należy przy tym dodatkowo podnieść, że przepisy te w niniejszej sprawie nie miały w ogóle zastosowania. Regulują bowiem kwestie związane ze scalaniem nieruchomości i ich ponownym podziałem w innym trybie niż uregulowany w Rozdziale 1 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zastosowaniu którego doszło do wydzielenia objętej wyceną działki pod drogę publiczną. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. ec