II OSK 2974/18

Dnia 20 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 221/18 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu [...] Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 221/18, powołując się na art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw [...] Sp. z o.o. sp. k. w M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. o nakazaniu skarżącej oraz M. M., B. W., A. S.-W., T. M., M. M. i U. B. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wraz z zagospodarowaniem terenu z budynku mieszkalnego wielorodzinnego z pięcioma lokalami mieszkalnymi na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy oraz przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez "oddalenie sprzeciwu w sytuacji gdy organ II instancji naruszył art. 10 § 1 kpa oraz art. 7 i 77 § 4 kpa co miało istotny wpływ na wynik sprawy", - art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 kpc poprzez nierozpoznanie wniosku o dopuszczenie dowodów z dokumentów zawartych w sprzeciwie, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez "oddalenie sprzeciwu w sytuacji gdy organ II instancji naruszył dyspozycję art. 138 § 1 i 2 kpa". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Oceniając podstawy kasacyjne, w których zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez "oddalenie sprzeciwu w sytuacji gdy organ II instancji naruszył dyspozycję" wskazanych w tych podstawach kasacyjnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, NSA przyjął, że skarżącej chodzi o to, iż Sąd pierwszej instancji oddalił sprzeciw, mimo że zaskarżona nim decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W przytoczonej podstawie kasacyjnej błędnie wprawdzie powołano art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który ma zastosowanie do rozpoznania skarg na decyzje i postanowienia, a nie do rozpoznania sprzeciwu od decyzji, to nie ulega jednak wątpliwości, że skarżąca zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił zastosowanie przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a., przyjmując, że tego przepisu nie naruszono, gdy tymczasem – w ocenie skarżącej – został on naruszony. Przy czym naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. skarżąca upatruje w tym, że organ odwoławczy dokonał zmiany rozpoznawanej "sprawy administracyjnej". Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji prowadził z urzędu postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z jednorodzinnego dwulokalowego na budynek wielorodzinny (art. 71a Prawa budowlanego), natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w postępowaniu odwoławczym zmienił tryb postępowania i ocenił prawidłowość wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). To oznacza, w ocenie skarżącej, że sprawa dotycząca zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego nie zastała rozstrzygnięta. Tak rozumiana podstawa kasacyjna nie jest trafna, gdyż w ocenie NSA Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ administracji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku, którym oddalono sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu prowadzonym na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że kontroli sądowej nie podlega prawidłowość zastosowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] art. 71a Prawa budowlanego, ani też to, czy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo stwierdził, że "postępowanie winno się toczyć w trybie art. 50 i art. 51, a nie w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego" oraz że "zakres stwierdzonych przez organ nadzoru naruszeń prawa dotyczy robót budowlanych związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania obiektu, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem wypełniających przesłankę z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie z art. 71a tej ustawy". Istotne jest to, że w sytuacji, gdy w ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia wymaga stan faktyczny sprawy, a ściślej to, że jakkolwiek doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, co nie jest sporne, to wyjaśnienia wymaga, kiedy wykonane zostały roboty budowlane, w następstwie których doszło do tej zmiany (w ramach procesu inwestycyjnego czy po zakończeniu inwestycji), to – jak wskazał Sąd pierwszej instancji podzielając w tym zakresie argumentację organu odwoławczego – powinno to zostać wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu "z uwagi na konieczność wdrożenia właściwego trybu naprawczego". Powyższe prowadzi do wniosku, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To natomiast, czy organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie w oparciu o właściwy przepis Prawa budowlanego będzie mogło zostać poddane kontroli sądowej dopiero, gdy w sprawie zostanie wydana jedna z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. W związku z tymi ustaleniami niezasadna jest również podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. przez nierozpoznanie wniosku o dopuszczenie dowodów z dokumentów zawartych w sprzeciwie, w tym m.in. z protokołu zdawczo-odbiorczego lokalu mieszkalnego nr [...] z 6 stycznia 2018 r., na okoliczność tego, że obecnie sporny budynek mieszkalny jest już użytkowany jako budynek jednorodzinny dwulokalowy. Jak już bowiem wskazano, Sąd pierwszej instancji nie oceniał prawidłowości zastosowania konkretnego trybu postępowania naprawczego w sprawie, w której doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, a więc tym bardziej poza jego kognicją była ocena, czy sporny obiekt został, jak wskazała skarżąca, doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Kontroli sądowej podlegała bowiem sprawa jedynie w zakresie zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a ten – jak wskazano powyżej – nie został naruszony. W tym stanie sprawy NSA stwierdził, że skarga kasacyjna oparta na tak sformułowanych podstawach kasacyjnych jest niezasadna, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a. W oparciu o art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. NSA skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.