II OSK 2379/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1552/18 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.P. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz ze stacją paliw płynnych oraz obiektami i instalacjami towarzyszącymi na działce o nr ewid. [...]/17 obręb [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...]. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Burmistrz Halinowa odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Halinowa z [...] listopada 2017 r. Organ odwoławczy powołał się na art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. - dalej: ustawa środowiskowa). Organ wskazał, że dla nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego Brzeziny w gminie Halinów, zatwierdzony uchwałą Nr XXXIII/192/02 Rady Miejskiej w Halinowie z 24 czerwca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 23 sierpnia 2002 r., Nr 224, poz. 5661 – dalej: plan miejscowy). Przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym w planie symbole MN/Uk - tereny pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Na tych terenach wyklucza się lokalizację handlu hurtowego, usług lakierniczych, blacharskich, transportowych, motoryzacyjnych, drukarskich, baz, składów i magazynów rzemiosła produkcyjnego, stolarstwa, przetwórstwa tworzyw sztucznych, przetwórstwa mięsnego i warzywno-owocowego, piekarni, pralni i innych obiektów przeznaczonych na działalność gospodarczą uciążliwą dla otoczenia oraz budowę i rozbudowę (istniejących) zakładów produkcyjnych itp. Stacje paliwowe służą natomiast umożliwieniu poruszania się pojazdów, bowiem na ich terenie dystrybuowane jest paliwo (benzyna, olej napędowy, czy gaz), dzięki którym pojazdy mechaniczne mogą być wprowadzane w ruch. W tym rozumieniu należy postrzegać przedsięwzięcie objęte wnioskiem jako usługę motoryzacyjną. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że na obszarze oznaczonym symbolem MN/Uk dopuszcza się wyłącznie lokalizację usług, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki. Z tak określonego "dopuszczenia" całkowicie wyklucza się lokalizację usług m. in. motoryzacyjnych i lokalizację innych obiektów przeznaczonych na działalność gospodarczą uciążliwą dla otoczenia. Skarżąca planuje wybudowanie budynku mieszkalno-usługowego wraz ze stacją paliw płynnych oraz obiektami i instalacjami towarzyszącymi. Planowane przedsięwzięcie zostało opisane w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie ma polegać na budowie budynku mieszkalno-usługowego z piętrem mieszkalnym oraz parterem biurowo-handlowo-usługowym ze sklepem, magazynem i pomieszczeniami socjalnymi, kompletnej stacji paliw płynnych z dwoma zbiornikami podziemnymi o pojemności ok. 50 m³ każdy, z dystrybutorami obustronnymi, naziemnym zbiornikiem gazu LPG o pojemności ok. 9 m³ z dystrybutorem, wiatą nad dystrybutorami paliw, parkingiem na 3 pojazdy osobowe, ciągami komunikacyjnymi, stanowiskiem przeładunku paliw, kanalizacją deszczową z seperatorem i sanitarną, przyłączami do sieci gminnych oraz studzienkami chłonnymi na deszczówkę. Z tego powodu Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że planowanego przedsięwzięcia nie można uznać za takie, którego uciążliwość nie będzie wykraczać poza granice działki, czego wymaga § 12 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego. Planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.). Ponadto z karty informacyjnej przedsięwzięcia (rozdział G "Rodzaje i ilość wprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko") wynika, że w planowanym obiekcie źródłami emisji będą procesy związane z magazynowaniem i dystrybucją paliw oraz ruch pojazdów, tj. emisja z procesów przeładunku i dystrybucji paliw, w tym napełnianie zbiorników magazynowych, tankowanie pojazdów, emisja z pojazdów, emisja hałasu, odpady, woda i ścieki oraz inne emisje. W celu ograniczenia uciążliwości stacji określono jej funkcjonowanie w porze dziennej. Z karty informacyjnej wynika, że nie przewiduje się przekroczeń dopuszczalnych stężeń substancji zanieczyszczających w powietrzu, stężeń odniesienia oraz dozwolonych wielkości emisji hałasu dla zabudowy chronionej i zdrowia ludzi, jednak wobec przyjęcia szeregu rozwiązań ograniczających uciążliwość funkcjonowania stacji, należało uznać, że planowane przedsięwzięcie będzie uciążliwe i zakres uciążliwości nie zostanie ograniczony do granic działki. Usługi nieuciążliwe to takie, z których działalnością nie będą wiązać się żadne uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Natomiast z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że planowana stacja paliw będzie działalnością uciążliwą Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, § 12 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 planu miejscowego przez brak uwzględnienia przy wykładni tych przepisów konieczności ochrony prawa własności i prawa właściciela do zabudowy własnej nieruchomości. Po drugie, § 7 pkt 7 w związku z pkt 8 oraz § 12 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego przez nadmiernie rozszerzającą wykładnię pojęcia "nieuciążliwości", a przez to nadmiernie ograniczenie prawa do wolności zabudowy własnego gruntu. Po trzecie, art. 64 ust. 1, 2 i 3, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) przez brak uwzględniania przy wykładni planu miejscowego konieczności ochrony prawa własności i prawa do zabudowania własnej nieruchomości w wybrany przez siebie sposób. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm. – dalej: p.u.s.a.) przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom ustawowym. Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze w zakresie braku przeprowadzenia przez organy obu instancji wykładni funkcjonalnej przepisów planu miejscowego, a przez to nieprawidłowo wykonał funkcję kontrolną nad działalnością administracji publicznej. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Halinowa. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, a także w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej o zastosowanie art. 207 § 2 p.p.s.a. i nieobciążanie kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Norma z art. 1 § 1 i 2 jest normą o charakterze ustrojowym i nie może samodzielnie stanowić podstawy skargi kasacyjnej. Natomiast w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Uzasadnienia Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak wyraźnego odniesienia się do zarzutów skargi nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ zarzuty te koncentrowały się na wykładni przepisów planu miejscowego. Sąd I instancji dokonując wykładni tych przepisów i podzielając stanowisko organu wyrażone w tym zakresie jednocześnie nie podzielił wykładni prezentowanej przez skarżącą. Kwestia ta powinna zostać bardziej jednoznacznie zaakcentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Dotyczy to przede wszystkim zarzutów podnoszących naruszenie przez Sąd I instancji przepisów planu miejscowego tj. § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 planu miejscowego, jak i § 7 pkt 7 w związku z pkt 8 oraz § 12 ust. 2 pkt 2 tego planu. Normy z § 7 pkt 7 i 8 planu miejscowego stanowią definicje, z których wynika, że przez usługi i działalność gospodarczą nieuciążliwą należy rozumieć usługi o charakterze bytowym wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące na terenach mieszkaniowych (np. handel detaliczny, szewstwo, krawiectwo itp.), natomiast przez usługi komercyjne należy rozumieć usługi, głównie handlowe, służące zaspokajaniu potrzeb ludności na różnego rodzaju towary i usługi, o czysto rynkowym charakterze. Rozróżnienie tych dwóch rodzajów działalności ma zasadnicze znaczenie w świetle § 12 ust. 1 planu miejscowego, który pod zabudowę mieszkaniowo-usługową przeznacza tereny oznaczone na rysunku planu symbolem MN/Uk. Zgodnie z § 12 ust. 2 planu miejscowego, na tych terenach dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług i nieuciążliwego rzemiosła usługowego, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki (pkt 2) oraz wyklucza się lokalizację handlu hurtowego, usług lakierniczych, blacharskich, transportowych, motoryzacyjnych, drukarskich, baz, składów i magazynów rzemiosła produkcyjnego, stolarstwa, przetwórstwa tworzyw sztucznych, przetwórstwa mięsnego i warzywno-owocowego, piekarni, pralni i innych obiektów przeznaczonych na działalność gospodarczą uciążliwą dla otoczenia oraz budowę i rozbudowę (istniejących) zakładów produkcyjnych itp. (pkt 3). Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, że planowane przedsięwzięcie narusza powyższe zasady zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem MN/Uk. Brak jest bowiem podstaw do uznania planowanej stacji paliw za usługę nieuciążliwą, szczególnie uwzględniając definicję z § 7 pkt 7 planu miejscowego, co potwierdza nie tylko doświadczenie życiowe, ale również złożona przez skarżącą karta informacyjna przedsięwzięcia. Nie ulega wątpliwości, że prawodawca lokalny wykluczył tego rodzaju przedsięwzięcia na tym terenie, co wynika także z przykładowego wyliczenia dopuszczalnych rodzajów działalności - handel detaliczny, szewstwo, krawiectwo itp. Planowane przedsięwzięcie jest natomiast usługą komercyjną o charakterze motoryzacyjnym. Również w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego. Przedstawiona przez skarżącą wykładnia funkcjonalna tych przepisów nie jest prawidłowa, bowiem opiera się przede wszystkim na przyjęciu założenia, że skarżąca powinna mieć możliwość zabudowania nieruchomości zgodnie ze swoją wolą, co jednak pozostaje w sprzeczności z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zasady te stanowią natomiast uzasadnione ograniczenie prawa własności, które nie jest prawem o charakterze absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustawowym (art. 64 § 3 Konstytucji RP). Tego rodzaju ograniczeniem są przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią upoważnienie do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją tego jest ustawowy obowiązek zgodności przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikający z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Ponadto, nawet przyjmując, że określenie "usługi motoryzacyjne", tak jak tego oczekuje skarżąca, jest określeniem niewystarczająco precyzyjnym i nie pozwalało na zastosowanie w tej sprawie § 12 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, należy przyjąć, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z § 12 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, ponieważ planowane przedsięwzięcie nie będzie przedsięwzięciem nieuciążliwym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie. Stanowisko, że stacja benzynowa mieści się w pojęciu "usług motoryzacyjnych" jest prawidłowe. Prawodawca lokalny posłużył się otwartym katalogiem usług komercyjnych i ich przykładowym wyliczeniem. Wynika to z braku możliwości przewidzenia wszelkich możliwych rodzajów działalności. W konsekwencji konieczna jest każdorazowa wykładnia przepisów planu miejscowego w odniesieniu do konkretnych rodzajów działalności i konkretnych planowanych przedsięwzięć. Tego rodzaju wykładni organy w tej sprawie dokonały i jest to wykładnia prawidłowa, co trafnie stwierdził Sąd I instancji. Uwzględnia bowiem charakter planowanego przedsięwzięcia, a jednocześnie wolę prawodawcy lokalnego, który w konkretny sposób zaplanował zagospodarowanie terenów oznaczonych symbolem MN/Uk. Mają to być tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, przy założeniu, że zabudowa usługowe będzie nieuciążliwa, a w tej kategorii nie mieści się planowana stacja paliw. Stanowisko skargi kasacyjnej opiera się przede wszystkim na stwierdzeniu, że stanowisko Sądu I instancji jest zbyt ogólne, a budowa stacji paliw "wkomponuje się" w zabudowę mieszkaniową. Wbrew jednak tym zarzutom, stanowisko Sądu I instancji zostało szczegółowo uzasadnione i opiera się na analizie karty informacyjnej przedsięwzięcia. Natomiast stanowisko skarżącej opiera się jedynie na przyjęciu, że stacje paliw "koegzystują" z zabudową mieszkaniową, co jest oczywiście stwierdzeniem prawdziwym, ale pomija, że dla tej konkretnej nieruchomości obowiązują ograniczenia zabudowy wynikające z planu miejscowego. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia art. 64 ust. 1, 2 i 3, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Zarzuty te nie zostały szerzej uzasadnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest w ogóle odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, natomiast art. 64 ust. 1-3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zostały powołane bez szczegółowego odniesienia ich do tej konkretnej sprawy. Oczywistym jest, że przepisy prawa miejscowego nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z Konstytucją RP, a prawo własności podlega ochronie i jego ograniczenia mogą wynikać z ustawy. Tego rodzaju ograniczenia zostały wprowadzone, a cytowane ogólne normy ustawy zasadniczej nie pozwalają na wykładnię przepisów planu miejscowego, która byłaby wykładnią contra legem. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.