II SA/Op 376/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. K., M. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przekazania obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. K., M. K. i R. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 maja 2018 r., nr [...], mocą której organ ten odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 28 listopada 2008 r., nr [...], uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia 19 września 2008 r. umarzającą postępowania w sprawie przekazania obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 27 marca 2008 r., M. K. zwrócił się do Starosty [...] o przejęcie praw i obowiązków oraz ekwiwalentu dotyczących ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. We wniosku tym wskazał, że chodzi o działki rolne nr a i nr b, z k.m.[...], położone w miejscowości [...], które nabył w dniu 21 marca 2008 r. od M. B. na podstawie przedłożonej wraz z wnioskiem umowy sprzedaży (akt notarialny Repertorium A nr [...]). Decyzją z dnia 19 września 2008 r., nr [...], Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie przekazania obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu dla M. K. W motywach decyzji organ wskazał, że ww. działki zostały zalesione w 2003 r. przez Z. B. w trybie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r., a przedłożony akt notarialny wskazuje, iż M. K. kupił te grunty od M. B., który otrzymał je w dniu 1 lipca 2004 r. w formie darowizny od swego ojca – Z. B. Stwierdził, że prawa i obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przekazuje się decyzją administracyjną tylko w razie przeniesienia własności zalesionej nieruchomości w drodze sprzedaży bądź spadkobrania. Taka możliwość nie istnieje w przypadku darowizny, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1012/06. Zdaniem organu, M. B. nie nabył praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu, stąd nie można było przenieść tych praw na kolejnego nabywcę gruntu, dlatego postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez M. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 28 listopada 2008 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i orzekło o odmowie przekazania M. K. obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej na działkach nr a i nr b, z k.m.[...], położonych w miejscowości [...] oraz ekwiwalentu. W ocenie Kolegium, postępowanie wszczęte wnioskiem M. K. błędnie uznano za bezprzedmiotowe, gdyż od bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. należy odróżnić bezzasadność żądania strony. Odwołując się do art. 7 ust. 6a i art. 11 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. Kolegium stwierdziło, iż M. B. stał się właścicielem działek w wyniku darowizny, zatem nie przysługiwało mu prawo do ekwiwalentu, a prawo to nie mogło przejść na kolejnego nabywcę gruntu. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Op 10/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę M. K. na wskazaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 17 marca 2017 r., M. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia 28 listopada 2008 r., nr [...], w trybie art. 155 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia potwierdzającego przejęcie przez M. K. ogółu praw związanych z prowadzeniem uprawy leśnej. W uzasadnieniu wniosku podał, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt K 46/13. Podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym – z zaświadczenia Nadleśnictwa [...] (nr [...]) – wynika, że zalesienie zostało wykonane zgodnie z planem zalesieniowym, a więc spełnione zostały warunki ubiegania się o płatność. Mając na uwadze powyższe stwierdził, że za zamianą decyzji przemawia nie tylko słuszny interes strony, ale i interes społeczny, bowiem w interesie społecznym leży, aby wszelkie rozstrzygnięcia wydane w oparciu o niekonstytucyjny przepis były eliminowane z obrotu prawnego. Decyzją z dnia 31 maja 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, odmówiło zmiany decyzji własnej z dnia 28 listopada 2008 r. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 7 września 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję własną z 31 maja 2017 r. Na skutek skargi wniesionej przez M. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 503/17, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 września 2017 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję z dnia 31 maja 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ wadliwie zastosował art. 155 K.p.a. albowiem M. K. nie nabył żadnych praw z negatywnego dla niego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 28 listopada 2008 r. W ocenie Sądu, postępowanie w sprawie powinno być prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a., o ile tryb ten zostałby wcześniej zaakceptowany przez M. K., który we wniosku z dnia 17 marca 2017 r. powołał się wyraźnie na art. 155 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że na mocy umowy darowizny z dnia 25 listopada 2017 r. (akt notarialny: repertorium A Nr [...]) własność nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr a i b, została przeniesiona na M. K. i R. K. (treść księgi wieczystej nr [...]). Nadto M. K. złożył do akt sprawy kopię decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 19 marca 2015 r., znak: [...], dotyczącą przyznania mu emerytury rolniczej od 23 lutego 2015 r. W toku postępowania przed Kolegium w piśmie z dnia 19 marca 2017 r. M. K. i M. K., oświadczyli, że żądają uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 28 listopada 2008 r., nr [...] - w oparciu o regulację art. 154 K.p.a., lub na podstawie innego przepisu dotyczącego trybu nadzwyczajnego, jeśli Kolegium uzna to za właściwe. Pismo tożsamej treści wniósł również R. K. (pismo opatrzone prezentatą Kolegium z dnia 26 marca 2018 r.). Pismem z dnia 29 marca 2018 r. M. K. i M. K. wyjaśnili, że żądają uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 listopada 2008 r., nr [...], o umorzeniu postępowania. Wskazali przy tym, że jeśli osobą uprawnioną, zdaniem organu, jest M. K., to żądanie dotyczy przekazania praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej na tę osobę, jeśli zaś osobami uprawnionymi jest R. i M. K., to na tych współwłaścicieli. Pismo takiej samej treści nadesłał również R. K. Decyzją z dnia 17 maja 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu umorzyło postępowanie z wniosku M. K. i R. K. o uchylenie decyzji własnej z dnia 28 listopada 2008 r., nr [...]. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku M. K., decyzją z dnia 17 maja 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia 28 listopada 2008 r., nr [...], uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia 19 września 2008 r. umarzającą postępowania w sprawie przekazania obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej i ekwiwalentu dla M. K. i orzekło o odmowie przekazania M. K. obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej na działkach nr a i nr b oraz ekwiwalentu, których podmiotem jest Z. B. Kolegium zauważyło, że przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie jest wniosek M. K. z dnia 17 marca 2017 r., uzupełniony pismami z dnia 19 marca 2018 r. i 29 marca 2018, w którym zawarł żądanie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 28 listopada 2008 r., nr [...] i wydania rozstrzygnięcia potwierdzającego przejęcie przez M. K. ogółu praw związanych z prowadzeniem przez niego uprawy leśnej, względnie - rozstrzygnięcia o przekazaniu praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej na rzecz aktualnych współwłaścicieli ww. działek, tj. R. K. i M. K. Wnioskodawca jednocześnie doprecyzował, że uchylenie decyzji winno nastąpić w trybie art. 154 K.p.a. Odwołując się do treści art. 154 K.p.a. oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego Kolegium stwierdziło, że decyzja wydawana w trybie art. 154 K.p.a. musi być wydawana wobec tego samego adresata oraz w ramach tożsamego stanu prawnego, tj. stanu obowiązującego w dacie wydania decyzji podlegającej uchyleniu. Zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 154 K.p.a. nie może polegać na zmianie strony, z kolei decyzja wydana w trybie art. 154 K.p.a., uchylająca inną decyzję ostateczną - nie posiada mocy wstecznej. Ewentualne uchylenie decyzji administracyjnej w omawianym trybie może nastąpić wyłącznie ze skutkiem ex nunc - tj. od daty wejścia w obowiązywanie decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję ostateczną. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, Kolegium podniosło, iż jest związane wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zatem w pierwszej kolejności zobligowane było dokonać analizy stanu sprawy pod kątem możliwości zastosowania regulacji art. 154 K.p.a. Kolegium zauważyło, że pierwotna decyzja Starosty [...] z 19 września 2008 r. została wydana w oparciu o obowiązujący wówczas art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, który stanowił, iż w przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu. Przekazania tych praw i obowiązków dokonywał starosta w drodze decyzji administracyjnej. W przywołanym stanie prawnym otrzymanie nieruchomości w drodze darowizny, nie powodowało nabycia prawa do ekwiwalentu i skutkowało przerwaniem możliwości przekazywania uprawnień w tym przedmiocie dalszym nabywcom tej nieruchomości. Powyższe skutkowało wydaniem decyzji z dnia 28 listopada 2008 r. o odmowie przekazania M. K. obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej na działkach nr a i nr b, k.m.[...] w miejscowości [...] oraz ekwiwalentu, których podmiotem był Z. B. Natomiast w niniejszym postępowaniu M. K. (po ostatecznym doprecyzowaniu treści żądania) domagał się uchylenia ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 28 listopada 2008 r. - z uwagi na zmiany zaistniałe po dniu wydania decyzji pierwotnej, powstałe na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt K 46/13. Kolegium odnotowało, że ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia utraciła moc 15 stycznia 2004 r. na podstawie art. 15 w związku z art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Jednakże stosownie do art. 14 ust. 2 ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 15, stosuje się zasady dotychczasowe. W postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym dotyczącym uchylenia decyzji z dnia 28 listopada 2008 r., nr [...], ustalono, że na mocy umowy darowizny z dnia 25 listopada 2017 r. własność nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr a i b, z k.m.[...] - została przeniesiona na M. K. i R. K. Nadto M. K. na podstawie decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 19 marca 2015 r. od 23 lutego 2015 r. jest uprawniony do emerytury rolniczej. Mając na uwadze przywołane okoliczności stanu faktycznego, Kolegium doszło do przekonania, że prawna możliwość zastosowania trybu z art. 154 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w niezmienionym stanie faktycznym (odnoszonym do stanu faktycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji podlegającej uchyleniu), zmiana istotnych elementów stanu faktycznego (tj. zmiana właściciela nieruchomości, nabycie uprawnienia do emerytury) - wyklucza możliwość oceny sprawy pod kątem przesłanek z art. 154 K.p.a., a w konsekwencji także - ewentualnego wydania na przyszłość decyzji uchylającej. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. K., M. K. i R. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucili organowi niewłaściwa interpretację art. 7 ust. 1 i ust. 6a oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia w kontekście możliwości zastosowania w sprawie art. 154 K.p.a., w sposób sprzeczny z wytycznymi zawartymi w wyroku o sygn. akt II SA/Op 503/17. Zadając uchylenia zaskarżonej decyzji wskazali, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Odnosząc się do treści powyższej ustawy, wskazali na majątkowy charakter nabycia prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłącznie gruntów z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej, ściśle związany z nieruchomością . Powodując się na poglądy orzecznictwa wywiedli, że organ powinien ściśle zastosować przepis art. 7 ust. 6a ustawy, w tym też celu powinien ustalić, czy na gruncie objętych wnioskiem znajduje się uprawa leśna i jeśli tak, to powinien wydać decyzję o przekazaniu uprawy leśnej na następcę prawnego, co z kolei winno stanowić podstawę do uchylenie decyzji z dnia 28 listopada 2008 r. oraz przekazania praw i obowiązków związanych z prowadzaniem uprawy leśnej na osoby uprawnione. W odpowiedzi na skargę SKO w Opolu podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo Kolegium podniosło, iż skarga M. K. oraz R. K. podlega oddaleniu z uwagi na brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą. Skarżący M. K. i M. K. poparli stanowisko procesowe pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Tym samym ocena legalności nie może wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Na wstępie przypomnieć należy, iż przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 maja 2018 r., nr [...], mocą której organ ten odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 28 listopada 2008 r., nr [...], uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia 19 września 2008 r. umarzającą postępowanie w sprawie przekazania obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej i ekwiwalentu dla M. K. i orzekającą o odmowie przekazania M. K. obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej na działkach nr a i nr b oraz ekwiwalentu, których podmiotem jest Z. B. W związku z powyższym, oceniając legitymację do wniesienia skargi, według stanu faktycznego sprawy należało uwzględnić, że M. K. i R. K. nie byli stroną tego postępowania administracyjnego. Złożony przez nich tożsamy przedmiotowo wniosek o uchylenie tej samej decyzji Kolegium w trybie art. 154 K.p.a., został rozpoznany w odrębnym postępowaniu, które zakończyło się decyzją umarzającą postępowanie. Tym samym, interes prawny M. K. i R. K. objęty został ochroną w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 maja 2018 r., umarzającą postępowanie tego organu, która w tut. Sądzie została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Op 377/18. Z tego powodu Sąd uznał, że skarżący nie mieli w niniejszej sprawie interesu prawnego i wniesioną przez nich skargę należało oddalić z uwagi na brak legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd uwzględnił, że skarga może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej, a więc przewidzianej w przepisach prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. W konsekwencji, w niniejszej sprawie rozpoznaniu podlegała M. K., którego interesu prawnego dotyczyła zaskarżona decyzja. Dokonując zatem, według wskazanych powyżej zasad, oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a.). Z tego też powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dodać również wypada, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 503/17. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powyższe oznacza zatem, iż rozpatrując ponownie sprawę, wojewódzki sąd administracyjny, a także organ, którego działalność była przedmiotem zaskarżenia, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd poprzednio rozpoznający daną sprawę, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna, o jakiej mowa powyżej, dotyczyć może nie tylko wykładni prawa materialnego, ale także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Z tych względów legalność zaskarżonej decyzji w niniejszym postępowaniu musiała być dokonywana przez Sąd w kontekście oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 503/17. Zauważyć należy, iż w wyroku tym Sąd uznał bowiem, że postępowania w sprawie powinno być prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a., o ile tryb ten zostałby wcześniej zaakceptowany przez M. K., który we wniosku z dnia 17 marca 2017 r. powołał się wyraźnie na art. 155 K.p.a. Podkreślił, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 K.p.a. nie ma znaczenia, czy decyzja ma charakter związany czy uznaniowy, lecz istotne jest to, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Formułując zalecenia odnoszące się do dalszego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Kolegium nie tylko zastosuje się do stanowiska prawnego i wytycznych wyrażonych w wyroku, ale także przeanalizuje sprawę, w tym okoliczności podnoszone przez skarżącego, w kontekście przesłanek ustawowych pozwalających na zmianę decyzji ostatecznej, jednak po wcześniejszym wyjaśnieniu kwestii właściwego trybu nadzwyczajnego objętego żądaniem strony. Natomiast, jeśli dojdzie do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 154 § 1 K.p.a., przy ocenie zasadności i celowości zmiany ostatecznej decyzji odmownej z punktu widzenia przesłanek ustawowych znaczącą rolę może odegrać m.in. zmiana wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania takiej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył art. 153 P.p.s.a. W związku z powyższym podkreślić trzeba, że postępowanie określone w art. 154 K.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujący przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, na podstawie których żadna ze stron nie nabyła praw. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może nastąpić wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Wszelkie wady kwalifikowane w postępowaniu administracyjnym, stanowiące podstawę zastosowania art. 145 § 1, art. 145a ust. 1, art. 145b ust. 1 lub 156 K.p.a., mogą zostać usunięte tylko w tych trybach i nie podlegają ocenie organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 K.p.a. Z tego też względu przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. nie może stanowić orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Dodać również wypada, że postępowanie w trybie art. 154 K.p.a. jest nowym postępowaniem, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym - nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Jego celem jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do weryfikacji decyzji, określone w art. 154 ust. 1 K.p.a. Uwzględniając powyższe stwierdzić trzeba, że decyzja wydana na podstawie art. 154 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie tych kwestii, które były rozstrzygnięte decyzją ostateczną objętą wskazanym trybem, a nie kwestii nowych. Ponadto, organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną może ją uchylić lub zmienić w każdym czasie wyłącznie pod kątem przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Rozstrzygnięcie takie jest oparte na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że tryb z art. 154 K.p.a. może dotyczyć tylko takich decyzji, przy wydaniu których ustawodawca przewidział możliwość działania w granicach tzw. "luzu decyzyjnego" rozumianego jako możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Istotna kwestią, która w niniejszej sprawie miała zasadnicze znaczenie, jest również konieczność zachowania tożsamości sprawy rozpoznawanej w trybie art. 154 K.p.a., tak pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. O ile bowiem omawiane postępowanie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, to jednak toczy się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. Rozważając więc możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 154 K.p.a. niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym wypadku istnieje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. W odniesieniu do zagadnienia tożsamości podzielić należy poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym i literaturze na gruncie art. 155 K.p.a., który normuje instytucję weryfikacji decyzji ostatecznych, na mocy których strona nabyła prawo. Stosownie do stanowiska sformułowanego w tym zakresie przez NSA w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, przyjąć należy, że tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Warunkiem przyjęcia tożsamości sprawy jest także ciągłość regulacji prawnej oraz istnienie identycznego stanu faktycznego, co do faktów prawnie istotnych. Należy więc uznać, że gdy nowe fakty, w świetle norm prawa materialnego, mogą stanowić podstawę powstania nowej sprawy, tożsamość sprawy nie wystąpi. Tylko jeśli zmiana okoliczności faktycznych zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona (por. uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, dostępna są stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji przyjąć trzeba, że decyzja wydana w trybie art. 154 K.p.a. musi być wydana w tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanie prawnym, w niezmienionym, w kwestiach prawnie istotnych, stanie faktycznym oraz wobec tego samego adresata. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należało uwzględnić, że przedmiotowej sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego, która nie pozwalała na zachowanie tożsamości sprawy. Z akt sprawy wynika bezspornie, że pierwotną decyzję z dnia 19 września 2008 r. Starosta [...] wydał na podstawie obowiązującego wówczas art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Przepis ten stanowił, że w przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu. Przekazania tych praw i obowiązków dokonywał starosta w drodze decyzji administracyjnej. W przywołanym stanie prawnym otrzymanie nieruchomości w drodze darowizny, nie powodowało nabycia prawa do ekwiwalentu i skutkowało przerwaniem możliwości przekazywania uprawnień w tym przedmiocie dalszym nabywcom tej nieruchomości. Innymi słowy, zgodnie ze wskazanym przepisem art. 7 ust. 6a ustawy osoba, która nabyła zalesiony w trybie ustawy grunt od właściciela, który nie uzyskał prawa do ekwiwalentu, gdyż właścicielem stał się w drodze darowizny, nie nabywał prawa do ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę wydania decyzji z dnia 28 listopada 2008 r., nr [...], o odmowie przekazania M. K. obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej na działkach nr a i nr b, w miejscowości [...] oraz ekwiwalentu. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie - na skutek uchylenia przez WSA w Opolu poprzednich decyzji - Kolegium ustaliło, że na mocy umowy darowizny z dnia 25 listopada 2017 r. nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr a i b, zostały przeniesione na M. K. i R. K. Ponadto, M. K., na podstawie decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 19 marca 2015 r. od 23 lutego 2015 r. jest uprawniony do emerytury rolniczej. Oznacza to, że M. K. nie jest już właścicielem nieruchomości o nr a i nr b, gdyż działki te w wyniku umowy darowizny stały się współwłasnością M. K. i R. K.. Wobec tego prawidłowo uznano, że z uwagi na zmianę stanu faktycznego, która nie pozwalała na zachowanie tożsamości sprawy, regulacja art. 154 K.p.a. nie może mieć zastosowania. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.