II SA/Op 295/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Głuchołazy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 7 maja 2018 r., nr IN.I.743.31.2018.AD, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Głuchołazy było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 7 maja 2018 r. nr IN.I.743.31.2018 AD podjęte na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. i 875 ze zm.) oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) stwierdzające nieważność uchwały nr XL/420/18 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 23 marca 2018 r, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki na obszarze wsi [...] i [...], w rejonie A sp. z o.o.: 1) w części tekstowej dotyczącej: - § 2 ust. 1 pkt 9 w zakresie słów "inne obiekty". - § 11 pkt 7 w zakresie sformułowania "(przy czym ciepło technologiczne może być wykorzystane wyłącznie z gazu, oleju lub energii elektrycznej), gazem, energią elektryczną, olejem opałowym". 2) w części graficznej na załączniku nr 1, w zakresie działki nr a, obręb ewidencyjny [...] [...] gmina [...], wchodzącej w skład terenu oznaczonego symbolem 2P. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i wniesienie skargi poprzedziły następujące czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym i sądowym: Na sesji w dniu 28 marca 2018 r. Rada Miejska w Głuchołazach podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujący działki na obszarze wsi [...] i [...], w rejonie A sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Uchwałę wraz z załącznikami doręczono organowi nadzoru w dniu 5 kwietnia 2018 r. Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających organ nadzoru, pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Głuchołazach o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego. W dniu 2 maja 2018 r. wpłynęło do organu wyjaśnienie Przewodniczącego Rady Miejskiej w Głuchołazach zawarte w piśmie z 2 maja 2018 r. znak MOP.6721.1.201 7.BS. Wojewoda po przeanalizowaniu uchwały, załączonej do niej dokumentacji oraz odpowiedzi Rady Miejskiej stwierdził, że uchwała narusza art. 20 ust. i w związku z art. 9 ust 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmienny sposób zagospodarowania terenu przeznaczonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy pod tereny infrastruktury technicznej kanalizacji i oczyszczalni ścieków. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast art. 20 ust. 1 ustawy stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy, przyjętym uchwalą nr X/109/11 Rady Gminy Głuchołazy z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy (dalej też Studium) dla terenu usytuowanego w północnej części planu ustalono obszary "NO" - tereny infrastruktury technicznej kanalizacji i oczyszczalni ścieków (str. 139 Studium). Natomiast miejscowy plan w granicach objętych opracowaniem, ustala dla powyższego terenu przeznaczenie pod zabudowę produkcyjną, składy, magazyny, w efekcie czego zapisy planu stanowią sprzeczność z zapisami Studium, które przewiduje dla omawianego terenu odmienny kierunek zagospodarowania, jako obszar infrastruktury technicznej kanalizacji i oczyszczalni ścieków. Organ zauważył, iż zgodnie z kierunkami zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów zawartymi w Studium dopuszcza się utrzymanie terenów produkcyjnych A poprzez ograniczenie uciążliwości do granic terenu określonych tytułem prawnym właściciela i spełnieniem wymogów w zakresie ochrony środowiska. Ponadto zgodnie z polityką rozwoju przemysłu i działalności gospodarczej główna koncentracja przemysłu winna zostać lokalizowana na obszarze [...], a powyższa jednostka urbanistyczna położona jest na terenie miejscowości [...]. Rozwój nowych terenów pod produkcję zgodnie zapisami Studium ograniczony jest wieloma zakazami, które powinny zostać uszczegółowione na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Studium przewiduje utrzymanie terenów produkcyjnych na terenie objętym planem, nie zaś niczym nieograniczony rozwój jednostek przemysłowych. Wojewoda stwierdził, iż w sprawie nie ma możliwości przeznaczenia terenu pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny na obszarze przeznaczonym w Studium pod funkcję infrastruktury technicznej kanalizacji i oczyszczalnię ścieków, gdyż jak wynika z, linia zabudowy produkcyjnej została wyznaczona w sposób jednoznaczny i przebiega ona po południowej granicy obszaru przewidzianego pod zabudowę oczyszczalni ścieków. Organ nadzoru nie przyjął wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miejskiej w Głuchołazach, iż zapisy planu uwzględniają istniejącą na terenie oczyszczalnie ścieków. Ponieważ plan miejscowy jako akt prawa miejscowego określa politykę przestrzenną dla przyszłego zagospodarowania terenu, to w omawianym przypadku na terenie obecnie istniejącej oczyszczalni, która została oznaczona symbolem 2P będzie możliwa w przyszłości zabudowa produkcyjna, składowa lub magazynowa. Przedmiotowa uchwala w § 13 pkt 2 dopuszcza jedynie jako przeznaczenie uzupełniające oczyszczalnię ścieków, bez wprowadzenia nakazu zachowania obecnie funkcjonującego obiektu. Zapisy planu ustalające przeznaczenie terenu pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny dla terenu przewidzianego w Studium pod obszar infrastruktury technicznej kanalizacji i oczyszczalni ścieków naruszają ustalenia Studium, gdyż przeznaczenia terenów są ze sobą sprzeczne, w efekcie czego stanowi istotne naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego i skutkować musi stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w tej części. W rozstrzygnięciu organ nadzoru stwierdził także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez użycie niejednoznacznego zwrotu "inne obiekty". Według Wojewody użycie sformułowania "inne obiekty" w stosunku do obiektów towarzyszących służących funkcji podstawowej lub uzupełniającej terenu jest niejednoznaczne i mogące budzi wątpliwości interpretacyjne, a tym samym jest niedopuszczalne. Powyższy zapis powoduje pozostawienie otwartego katalogu, dla obiektów towarzyszących. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący akt prawa miejscowego musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego fragmentu terenu objętego daną regulacją, bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych. Zaznaczył organ, że akt planistyczny powinien być zredagowany na poziomie pozwalającym adresatowi prawidłowe odczytanie jego treści, czemu nie sprzyja posługiwanie się takimi sformułowaniami, które czynią pojawienie się norm tzw. "otwartych" i to odniesieniu do zakazów, które zgodnie z zasadami legislacyjnymi powinny być wyraźnie sformułowane. Dlatego zastosowanie przez Radę Miejską w Głuchołazach sformułowania "inne obiekty" w § 2 ust. 1 pkt 9 planu miejscowego może powodować różne interpretację przeznaczeń, stąd należało stwierdzić nieważność tej części uchwały. Ponadto organ nadzoru stwierdził naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587) poprzez wykluczenie możliwości stosowania paliw stałych w zakresie zaopatrzenia w ciepło. Zaznaczył, że uchwała ustala w § 11 pkt 7 zamknięty katalog możliwych do zastosowania paliw w zakresie zaopatrzenia w ciepło stanowiąc, że "zaopatrzenie w ciepło w oparciu o instalacje zasilane ciepłem technologicznym (przy czym ciepło technologiczne może być wykorzystane wyłącznie z gazu, oleju lub energii elektrycznej), gazem energią elektryczną, olejem opałowym oraz w oparciu o mikroinstalacje i małe instalacje w rozumieniu ustawy o odnawialnych źródłach energii o mocy nie przekraczającej 100 kW, z zakazem biogazowni i spalarni odpadów". Dla spornego planu organ gminy ustalił ogrzewanie oparte na paliwie ciekłym, gazowym, energii elektrycznej lub odnawialnych źródłach energii, wykluczając w ten sposób ogrzewanie oparte na paliwie stałym, co do którego organy Gminy nie posiadają uprawnienia w zakresie regulacji prawnych. Przede wszystkim uprawnień takich nie daje też organowi gminy ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 96 ust. 1 ustawy to sejmik województwa może w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki określić dla terenu województwa, bądź jego części, rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku. Wojewoda wskazał, iż uchwała nr XXXII/367/2017 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 26 września 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa opolskiego ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2017 r. poz. 2488), wprowadza katalog eksploatacji ściśle określonych rodzajów paliw na terenie województwa opolskiego. Jednakże powyższy katalog nie stanowi o zupełnym zakazie stosowania paliw stałych. Organ stwierdził, iż przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez ustalenie zamkniętego katalogu paliw stosowanych do zaopatrzenia w ciepło stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, gdyż reguluje materię zarezerwowaną dla innych organów. Stwierdzenie nieważności części uchwały nr XL/420/18 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 23 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujący działki na obszarze wsi [...] i [...], w rejonie A sp. z o.o., określonej rozstrzygnięciem, pozostaje bez wpływu na pozostały zakres tejże uchwały. W skardze sądowoadministracyjnej Gmina Głuchołazy zarzuciła rozstrzygnięciu Wojewody Opolskiego naruszenie prawa materialnego tj. art. 91 ust. 1 w związku z art. 18 ust. i ustawy o samorządzie gminnym poprzez nienależyte ich zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Głuchołazach w części jest nieważna. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody Opolskiego kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Miejska w Głuchołazach działając w ramach kompetencji przyjęła w uchwale zapis zastosowany w § 11 pkt 7, wyłączający ogrzewanie oparte na paliwie stałym, który wynika z zaimplementowania warunków zawartych w pozwoleniu zintegrowanym dla A sp. z o.o. ustalonego decyzją Starosty [...] z dnia 11 kwietnia 2007 roku znak [...], zmienioną decyzją z dnia 24 września 2010 roku znak: [...], decyzją z dnia 5 sierpnia 2014 roku znak [...], decyzją z dnia 22 grudnia 2014 roku znak [...] oraz decyzją z dnia 12 lutego 2016 roku znak [...]. W pozwoleniu zintegrowanym określono katalog zamknięty urządzeń służących do ogrzewania tj. kocioł [...] opalany gazem ziemnym lub olejem opałowym lekkim, - kocioł [...] opalany gazem ziemnym lub olejem opałowym lekkim, - kocioł [...] opalany gazem ziemnym, - kocioł [...] opalany gazem ziemnym, - kocioł [...] opalany gazem ziemnym, - kocioł [...] opalany gazem ziemnym, - kotłownia opalana olejem opałowym lekkim. Gmina podkreśliła, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu postanowieniem z dnia 14 czerwca 2017 roku znak [...] uzgodnił warunki z zakresu ochrony środowiska dla realizacji przedsięwzięcia pn. [...] zlokalizowanego na terenie A w [...] (zwyczajowa nazwa A), w ramach których ustalono nakaz uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę kotłów gazowych, w tym do ogrzewania oleju termicznego, a także promienników gazowych do suszenia [...]. Wymagania te wynikają między innymi z lokalizacji przedmiotowego A w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Możliwość dopuszczenie do ogrzewania paliwami stałymi poza faktem, że stanowiłoby zwiększenie emisji zanieczyszczeń do środowiska, w tym pyłu zawieszonego, oprócz znaczącego ryzyka przekroczenia norm emisji ustalonych dla A, groziłoby pogorszeniem standardów życia mieszkańców okolicznej zabudowy mieszkaniowej i wywołało jednocześnie falę protestów ze strony społeczności lokalnej. A sp. z o.o., zgodnie ze złożonymi oświadczenieniami, nie ma w planach wprowadzenia ogrzewania paliwami stałymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleniu i podniósł, że postępowanie zakończone zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 maja 2018 r. uchylającym w części uchwałę nr XL/420/18 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujący działki na obszarze wsi [...] i [...], było prowadzone w związku z naruszeniem przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego opisano szczegółowo przesłanki, które zadecydowały o podjęciu rozstrzygnięcia, a uchybienia przedmiotowej uchwały stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. I. Na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz 1302 ze zm.) dalej też w skrócie "P.p.s.a." nawiązującego wprost do art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego w tym aktów prawa miejscowego, (por. art. 184 Konstytucji i art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a (który w sprawie niniejszej nie ma zastosowania). Granice sprawy są wyznaczone określonym w sprawie przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo część aktu prawa miejscowego. II. W rozpoznawanej sprawie kontroli poddano uchwałę nr XL/420/18 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 23 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działki na obszarze wsi [...] i [...], w rejonie A Spółka z.o.o. z siedzibą w [...] (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 2018 r. poz. 1284). Działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 2017 poz. 1875 ze zm.) dalej też u.s.g. oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz. U. 2017 poz. 1073 ze zm.) dalej też "ustawa o planowaniu" Wojewoda Opolski stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały w zakresie szczegółowo opisanym wyżej. Organ nadzoru zakwestionował w pierwszym rzędzie część zapisu § 2 ust. 1 pkt 9 w brzmieniu: "§ 2 ust. 1 Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o: [...] pkt 9, obiektach towarzyszących – należy przez to rozumieć garaże, wiaty i inne obiekty służące funkcji podstawowej lub uzupełniającej terenu." Zdaniem Wojewody powyższy zapis powoduje pozostawienie otwartego katalogu, dla innych obiektów. Tymczasem plan miejscowy musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego fragmentu terenu objętego daną regulacją, bez uzależnienia tego przeznaczenia lub jego realizacji od zdarzeń przyszłych. Pozostawienie takiego zapisu stanowiłoby naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady można zgodzić się z takim poglądem Wojewody na tle ogólnych reguł tworzenia planu miejscowego, który w części tekstowej w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu winien być redagowany bez tzw. norm otwartych, o czym także wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II OSK 277/16 powołanym w rozstrzygnięciu nadzorczym. Zakwestionowany fragment § 2 uchwały jest jednak przepisem szczególnym, stanowiąc tzw. słownik pojęć używanych w zapisach planu. Nawiązuje on do regulacji i pojęć stosowanych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2018 poz. 1202 ze zm.), dalej też "Prawo budowlane". Odpowiadający § 2 zakwestionowanej uchwały art. 3 Prawa budowlanego, a zawierający również definicje ustawowe używanych w ustawie pojęć także stosuje wyliczenia przykładowe. W art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazując na rozumienie pojęcia budowli ustawodawca wskazał na przykładowe obiekty używając do wyliczenia sformułowania "jak". W art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, w wyliczeniu obiektów tzw. małej architektury, użyto określeń przykładowych obiektów używając sformułowania "w szczególności" a przy obiektach użytkowych służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku zapis "jak" poprzedzającego przykładowe wyliczenie "piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki". Oczywiście nie tylko w przepisach definiujących pojęcia używane w ustawach ale też aktach prawa miejscowego istotne znaczenie ma nakaz takiego ich redagowania, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Stanowi o tym § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. 2016 poz. 283). Każdy przepis powinna cechować precyzja i adekwatność wypowiedzi prawodawcy do jego zamiaru. Stanowienie przepisów wieloznacznych i niejasnych narusza konstytucyjną zasadę określoności przepisów prawa wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji R.P. Precyzja i jednoznaczność tekstu prawnego, nie wyłączając aktu prawa miejscowego stanowi ideał (kierunek) do którego organy państwa, samorządu winny zmierzać. Jego osiągnięcie nie zawsze jest możliwe w praktyce. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt SK 42/05, opubl. OTK-A 2006/10/148 podkreślając, że w praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach prawnych wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić elastyczność podczas stosowania prawa. Oceniając zakwestionowany zapis "inne obiekty" użyty w § 2 ust. 1 pkt 9 uchwały na tle tak sformułowanych uwag Sąd uznał, że nie doszło do istotnego naruszenia prawa skutkującego możliwością stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przepisu. Zapisu "inne obiekty" nie można odczytywać bez całej treści kwestionowanej normy. Gminny prawodawca opisał możliwość zabudowy danego terenu planu obiektami towarzyszącymi, przez które nakazał rozumieć wymienione przykładowo garaże, wiaty, ale jednocześnie dopuszczając inne obiekty. Te inne obiekty to po prostu dalsze obiekty co do których adresat planu nie będzie miał zupełnej dowolności, gdyż służyć one muszą wprost wymienionej w przepisie funkcji podstawowej lub uzupełniającej terenu. Taki zapis planu nie powoduje w konsekwencji pozostawienia otwartego katalogu przy projektowaniu obiektów towarzyszących. Te ostatnie służyć muszą zawsze zapisanej funkcji podstawowej lub uzupełniającej. III. Odwołując się do zapisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu, Wojewoda dostrzegł sprzeczność między ustaleniami Studium (uchwała nr X/109/11 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r.), które przewiduje dla spornego obszaru symbol "NO" – tereny infrastruktury technicznej kanalizacji i oczyszczalni ścieków, a plan na tym obszarze wprowadza przeznaczenie terenu 2P – zabudowa produkcyjna, składowa lub magazynowa. Przy ocenie tego zarzutu Wojewody w stosunku do zapisów planu można odwołać się do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanych w wyroku w sprawie sygn. akt II OSK 2491/18. Pojęcia "zgodności" oraz "niesprzeczności" planu miejscowego ze Studium, o jakich mowa w przepisach art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu, są pojęciami niedookreślonymi, mającymi w dużym stopniu charakter ocenny. Moc wiążąca Studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. W literaturze podkreśla się, że Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcję terenów, Studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej. W orzecznictwie natomiast wskazuje się, że Studium jest aktem elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium jest aktem kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień Studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami Studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia Studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planów ustaleniami Studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń Studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w Studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę. Na wezwanie Sądu, Gmina Głuchołazy przedstawiła wyrys z części graficznej Studium i z części graficznej planu, w tym działki nr a, obręb [...] wraz z opisem przeznaczenia poszczególnych terenów. Z dokumentów tych wynika, że Studium przewiduje dla spornego terenu szczegółowe oznaczenie ZBp/NO - tereny zabudowane i zagospodarowane - do przekształcenia lub rehabilitacji tereny infrastruktury technicznej kanalizacji i oczyszczalni ścieków. Z kolei oznaczenie P, według Studium, to "tereny obiektów i urządzeń produkcyjnych w strefie zabudowy produkcyjnej, magazynowej i składowej". Ponadto Studium dookreśla także oznaczenie terenu stanowiąc, że wiodącym kierunkiem rozwoju jest zabudowa związana z prowadzeniem działalności gospodarczej. Dopuszcza się lokalizację zakładów przemysłowych, drobnej wytwórczości, rzemiosła produkcyjnego i usługowego. Dopuszcza się także możliwość lokalizacji niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, transportu i komunikacji wewnętrznej. Wymagane jest zastosowanie zabezpieczeń mających na celu eliminację lub redukcję uciążliwości tych obszarów w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych (por. k- 26-28 akt sądowych i k- 136, 138, 139 Studium). Z kolei, według § 3 ust. 1 pkt 3) lit. b) planu, przeznaczeniem obszaru oznaczonego symbolem P- jest teren zabudowy produkcyjnej. Według Rozdziału 3 planu "Ustalenia szczegółowe", na terenach oznaczonych symbolem 1P, 2P, ustalono jako przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy produkcyjnej, składy, magazyny, natomiast jako przeznaczenie uzupełniające: tereny zieleni urządzonej, wody powierzchniowe, obiekty towarzyszące, dojazdy, dojścia, urządzenia infrastruktury technicznej, w tym stacje zasilania 110 KV i oczyszczalnie ścieków. Jeżeli do tego dodać, że sporny plan uchwalono dla obszaru, na którym działalność prowadzi Spółka A, pod nazwą zwyczajową – [...] w [...], który zlokalizowany jest na działkach b, c, d, e, f, g obręb [...] i a obręb [...] oraz, że istniejąca na działce a oczyszczalnia ścieków służy wyłącznie A, to podzielić należy zarzut Gminy zawarty w piśmie z dnia 26 października 2018 r., że ustalenia dla działki ewidencyjnej nr a przeznaczenia terenu "2P - tereny zabudowy produkcyjnej, składy, magazyny", nie narusza ustaleń Studium ze względu na faktyczne przeznaczenie terenu stanowiącego integralną część A. Wymienione wyżej działki geodezyjne stanowią zwarty teren i wypełniają obszar kwestionowanego planu w ponad 90%. Pozostałe 10% to: teren WS – wody powierzchniowe , który rozdziela tereny 1P i 2P, tereny 1ZP-5ZP jako zieleń urządzona wokół terenów 1P i 2P oraz tereny 1U i 2U jako tereny zabudowy usługowej. Reasumując, jeżeli Studium dla obszaru objętego symbolem ZBp/NO przewidywało tereny infrastruktury technicznej kanalizacji i oczyszczalni ścieków, który dotyczył też działki nr a, a plan miejscowy uchwalony uchwałą z 28 marca 2018 r. dla symbolu 2P, obejmującego działkę nr a dopuszcza, poza przeznaczeniem podstawowym - terenów zabudowy produkcyjnej, składów, magazynów, jako przeznaczenie uzupełniające, urządzenia infrastruktury technicznej, w tym oczyszczalnie ścieków, to nie zachodzi podnoszony przez Wojewodę stan istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a to art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu. IV. Wreszcie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdziło nieważność § 11 pkt 7 uchwały w zakresie słów " (przy czy ciepło technologiczne może być wykorzystane wyłącznie z gazu, oleju lub energii elektryczne)j, gazem, energią elektryczną, olejem opałowym". Kwestionowany przez Wojewodę zapis dotyczy części Rozdziału 2 "Ustalenia ogólne" planu, który w § 11 ustala zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, a w punkcie 7 przewiduje zaopatrzenie w ciepło w oparciu o instalacje zasilane ciepłem technologicznym, gazem, energią elektryczną, olejem opałowym i instalacjami, w rozumieniu ustawy o odnawialnych źródłach energii. Taki zapis planu, według Wojewody, istotnie narusza prawo, gdyż narusza art. 15 ust. 2 pkt 10, ustawy o planowaniu w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 poz. 1587). Według rozstrzygnięcia nadzorczego, ustalanie zasad zaopatrzenia w ciepło przez wykluczenie ogrzewania opartego na paliwie stałym przysługuje nie Gminie, lecz Sejmikowi Województwa w oparciu o art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017 poz. 519 ze zm.). Uchwałę taką Sejmik Województwa Opolskiego podjął dnia 26 września 2017 r. Nr XXXII/367/2017. Materia ta pozostaje poza regulacją planów miejscowych. Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych sprawy, trzeba zwrócić uwagę na specyfikę tego konkretnego planu opracowanego dla ściśle oznaczonego terenu związanego z zakładem produkcyjnym umiejscowionym w pobliżu zabudowy mieszkalnej i w regionie o turystycznych walorach z [...] i obszarem [...]. Jak podkreśla skarżąca Gmina, zapis § 11 pkt 7 planu jest tylko zaimplementowaniem warunków ostatecznej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu zintegrowanym z dnia 11 kwietnia 2007 r. (zmienionego następnie 4 kolejnymi decyzjami), w którym określono katalog urządzeń możliwych do stosowania przez A. Są to wyłącznie kotły i promienniki opalane gazem lub olejem opałowym. Podobne warunki ustalił Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2017 r., uwzględniając warunki rozbudowy A w [...]. Skoro zatem jedyny adresat nakazu z § 11 pkt 7 planu, A może w ramach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej zaopatrywać się w ciepło w oparciu o instalacje gazowe, olejowe i inne ekologiczne, to kwestionowana norma planu jest tylko powtórzeniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznych decyzji właściwych organów administracji publicznej. Co więcej taki zapis planu jest zbieżny z kierunkami rozwoju gospodarki cieplnej przewidzianymi w Studium (str. 124 części tekstowej), które przyjmuje, że kotłownie opalane paliwem stałym wymagają modernizacji. Na paliwo gazowe zostaną zmodernizowane dotychczasowe kotłownie węglowe". Oceniając ten zarzut Wojewody trzeba także mieć na uwadze obowiązek Gminy wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu. Zgodnie z nim w planie miejscowym określa się obowiązkowo: (....) pkt 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Można bronić poglądu, że Rada Miejska Głuchołaz, poza powołanymi decyzjami Starosty [...] i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zrealizowała zasadę wynikającą z tego przepisu przez określenie rozwiązań niezbędnych do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń, co przy spalaniu paliw stałych jest oczywiste. Ponadto Prawo ochrony środowiska, poza powierzeniem Sejmikowi Województwa uchwalania ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji w których następuje spalanie paliw, przewiduje w art. 96 ust. 8, że uchwała o jakiej stanowi ust.1, nie ma zastosowania do instalacji dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Ponadto w art. 71-73 ustawy (Dział VII "Ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji") postanowiono, że zasada ochrony środowiska uwzględniana jest przy sporządzaniu aktów planowania przestrzennego, tak studium jak i planach miejscowych. Określenie zasad, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu następuje poprzez wprowadzenie nakazów, zakazów i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Tym samym w planach miejscowych powinny znaleźć się ustalenia dotyczące ograniczeń w zagospodarowaniu terenem, w tym zasad korzystania ze środowiska (powietrza, wody, ziemi). W uchwale Rady Miejskiej Głuchołaz organ samorządu gminnego zobowiązany na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu wprowadził kwestionowany zapis dotyczący ochrony środowiska w zakresie jakości powietrza, na co wpływ ma rodzaj i sposób instalacji grzewczych. Podobne uregulowania oparte na ustawie Prawo ochrony środowiska i ustawie o finansach publicznych wprowadziły liczne samorządy gminne (np. Rada Miasta Krakowa uchwałą nr CXXI/1918/14 z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczenia Niskiej Emisji dla Miasta Krakowa, obowiązującej niezależnie od uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Miejskiej Kraków ograniczeń w zakresie instalacji, w których następuje spalanie paliw). Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że tzw. uchwały antysmogowe podjęła większość rad gmin w kraju, pomimo regulacji wprowadzonych przez właściwe sejmiki wojewódzkie na obszarze wszystkich województw. Dlatego zakwestionowanie przez Wojewodę Opolskiego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym § 11 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 23 marca 2018 r. nie znajduje także uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z tych względów i z mocy art. 148 P.p.s.a. zaskarżony akt nadzoru Wojewody Opolskiego należało uchylić. O kosztach postępowania sądowego należnych stronie skarżącej Sąd nie orzekał, gdyż sprawa była wolna od wpisu sądowego, a inne koszty nie zostały zgłoszone.