II GSK 1785/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki jawnej z siedzibą w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt VI SAB/Wa 20/18 w zakresie odrzucenia skargi A. Spółki jawnej z siedzibą w B. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie zmiany koncesji na bezzbiornikowe magazynowanie gazu postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt VI SAB/Wa 20/18 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), odrzucił skargę A. Spółki jawnej z siedzibą w B. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie zmiany koncesji na bezzbiornikowe magazynowanie gazu i zwrócił skarżącej wpis od skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że pismem z dnia 28 marca 2017 r. skarżąca wniosła do Ministra Środowiska wniosek o zmianę udzielonej koncesji Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., na bezzbiornikowe magazynowanie gazu ziemnego, w zakresie terminu rozpoczęcia działalności objętej koncesją. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] odmówił zmiany koncesji. Pismem z dnia 20 grudnia 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r., a następnie pismem z dnia 26 marca 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Środowiska w związku z nierozpatrzeniem wniosku z dnia 20 grudnia 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej odrzucenie w związku z niewyczerpaniem przez Spółkę przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym środka zaskarżenia w postaci ponaglenia (art. 52 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, opubl. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze. zm., dalej: k.p.a.). W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że wydanie rozstrzygnięcia wymagało dokładnej analizy akt sprawy, co wykluczało zarzut o rażącej bezczynności organu. Minister Środowiska wyjaśnił też, że organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpoznany decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...]. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 4 czerwca 2018 r., skarżąca w piśmie z dnia 11 czerwca 2018 r., wyjaśniła, że skarga na bezczynność organu dotyczy postępowania wszczętego w dniu 28 marca 2017 r., zatem w świetle art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) Spółka nie mogła wnieść ponaglenia, bo nie istniało ustawowe umocowanie do takiego działania. Sąd I instancji uzasadniając odrzucenie skargi stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.). Skoro decyzja Ministra Środowiska została wydana w dniu [...] grudnia 2017 r., czyli już w czasie obowiązywania przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a., zaś skarga dotyczy nierozpatrzonego przez Ministra Środowiska wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 20 grudnia 2017 r., to do postępowania w przedmiocie bezczynności miał zastosowanie art. 37 k.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie jako środek zaskarżenia przewidziano w art. 37 k.p.a. Skarżąca zgodnie z treścią przywołanych przepisów, obowiązana była przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego wnieść ponaglenie do Ministra Środowiska (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.) i dopiero wówczas złożyć skargę na bezczynność. Z akt administracyjnych sprawy oraz udzielonych przez skarżącą na wezwanie Sądu wyjaśnień (pismo z dnia 11 czerwca 2018 r.) wynika, że skarżąca nie wyczerpała trybu, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a., gdyż nie złożyła ponaglenia do właściwego organu. Tym samym, w sprawie nie został wyczerpany przysługujący stronie środek zaskarżenia, co oznacza, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna i dlatego podlegała odrzuceniu. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest art. 37 § 1 i § 3 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie wszczętej przed dniem 1 czerwca 2017 r., (tj. 28 marca 2017 r.) należy stosować dyspozycję tego przepisu w nowym brzmieniu tylko dlatego, że stosuje się przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu ustalonym po dniu 1 czerwca 2017 r. do czynności organu podjętych po tej dacie, podczas gdy żaden przepis intertemporalny tego nie zakłada oraz brak jest podstaw prawnych do nakładania na stronę dodatkowych obowiązków nieprzewidzianych w ustawie - wedle art. 52 § 2 p.p.s.a. in fine. Argumentację na poparcie podniesionych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podniosła, że mimo, iż czynność objęta skargą na przewlekłość została dokonana decyzją z dnia [...] maja 2018 r., to nie przeczy to zastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie dyspozycji art. 149 § 1 pkt 3 oraz 149 § 1a p.p.s.a. Sprawa toczyła się w trybie postępowania administracyjnego w okresie od 28 marca 2017 r. do [...] maja 2018 r. Jej granice wyznaczały zatem wniosek skarżącej oraz decyzja organu. Wobec tego należy stosować w toku tego postępowania dyspozycję art. 37 k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2018 r. Choćby zatem postępowanie sądowoadministracyjne było wszczynane już pod rządami postępowania sądowoadministracyjnego w nowym brzmieniu (52 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej), to nie sposób nałożyć na stronę obowiązku w trybie postępowania administracyjnego, który na niej nie spoczywał (wymóg stosowania instytucji postępowania sądowoadministracyjnego w postępowaniu administracyjnym). Mając na uwadze złożoność powyższego problemu oraz znaczenie tego rozstrzygnięcia dla ewentualnego rozstrzygania o istocie sprawy, skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalną z uwagi na niewyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia, zaś postawiony w skardze kasacyjnej zarzut kwestionuje wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym skoro decyzja Ministra Środowiska została wydana w dniu [...] grudnia 2017 r., czyli już w czasie obowiązywania przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zaś skarga dotyczy nierozpatrzonego przez Ministra Środowiska wniosku Spółki z dnia 20 grudnia 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, to do postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie bezczynności miał zastosowanie art. 37 k.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r. (data wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej), a zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego należało poprzedzić ponagleniem organu. Odnosząc się na wstępie do wniosku skarżącej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, które jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 37 § 1 i § 3 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie jako bezzasadny nie zasługiwał na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy podkreślić, że przepisy art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw mają różne zakresy normowania. Zgodnie z treścią art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Rozpoznawana sprawa administracyjna została, jak podnosi skarżąca, wszczęta jej wnioskiem złożonym w dniu 28 marca 2017 r. o zmianę koncesji Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., a zatem przed wejściem w życie nowelizacji (1 czerwca 2017 r.). Powoływany przez skarżącą przepis art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. nie mógł – wbrew twierdzeniom skarżącej – stanowić o treści przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, bowiem jak wynika wprost z jego treści, dotyczy on postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji ostateczną decyzją lub postanowieniem. Rozpoznawaną sprawę sądowoadministracyjną wszczęła natomiast skarga strony na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 20 grudnia 2017 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie odmowy zmiany koncesji. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 2 powoływanej ustawy zmieniającej z dnia 7 kwietnia 2017 r. przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.). Zatem – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – do skargi na bezczynność organu wniesionej w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Dlatego warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji po dniu 1 czerwca 2017 r. jest uprzednie, tj. przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, wniesienie ponaglenia do właściwego organu. Jak trafnie zatem stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, skoro wniesienie skargi na bezczynność w tej sprawie należało poprzedzić wniesieniem ponaglenia do właściwego organu, a skarżąca – jak wynika z akt sprawy – tego nie uczyniła, to należało przyjąć, że skarga w tej sprawie była niedopuszczalna, jako wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji odrzucając skargę. Tym samym, skoro skarga na bezczynność nie podlegała rozpoznaniu, jako niedopuszczalna, Sąd I instancji nie był uprawniony do stosowania powoływanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 149 p.p.s.a., a zatem nie mógł go naruszyć. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.