II SA/Go 737/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2013 r. nr XXVIII/362/2013 w sprawie uchwalenia statutu Osiedla [...] stwierdza nieważność § 23 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały. 30 stycznia 2013 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXVIII/362/2013, w sprawie uchwalenia statutu Osiedla. Podstawę prawną podjęcia wskazanej uchwały stanowiły art. 35 i 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym województwa 6 lutego 2013 r., poz. 419. Pismem z [...] września 2018r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na wskazaną uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności § 23 ust. 1 i 2 tej uchwały. W zaskarżonej części uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest art. 36 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 4 u.s.g. przez wskazanie w § 23 ust. 1 uchwały, że: "Dla dokonania ważnego wyboru Zarządu Osiedla na Zebraniu wymagana jest obecność co najmniej 1/20 uprawnionych do głosowania mieszkańców Osiedla", a w § 23 ust. 2 tej uchwały, że "O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej ilości mieszkańców, wybory mogą być przeprowadzone w tym samym terminie, po upływie 15 minut bez względu na liczbę obecnych na Zebraniu", - pomimo tego, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru zarządu osiedla żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią członków zarządu osiedla. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu osiedla zawiera przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Choć zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jej jednostek pomocniczych jest bardzo szeroki to jednak doznaje ograniczenia ustawowego. Zdaniem Prokuratora treść § 23 ust. 1 i 2 uchwały, w istotny sposób naruszają dyspozycję art. 36 ust. 2 u.s.g., gdyż przepisy u.s.g. wyczerpująco regulują tryb i przesłanki wyboru zarządu osiedla. Dlatego niedopuszczalne jest określanie w statucie jakiegokolwiek kworum. Odpowiadając na skargę Rada Miejska podzieliła argumentację skarżącego w zakresie stwierdzenia nieważności § 23 ust. 1 i 2 statutu osiedla. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, którego kompetencja do zaskarżania uchwał jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.). W myśl tego przepisu jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała została ona wydana na podstawie art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Pierwszy z tych przepisów określa kompetencję rady gminy do określenia w drodze statutu organizacji i działania jednostki pomocniczej gminy, drugi zaś stanowi, iż regulacje dotyczące wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych gminy stanowią akty prawa miejscowego. Taka ranga uchwał w sprawie nadania statutu osiedlu powoduje, że kontrola ich legalności objęta jest kognicją wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Z konstytucyjnej zasady hierarchiczności źródeł prawa wynika, że umocowanie do wydawania aktów prawa miejscowego musi wynikać z aktów wyższego rzędu i akty prawa miejscowego, jako wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą regulować kwestii nieoddelegowanych prawodawcy lokalnemu, ani też w jakikolwiek sposób modyfikować norm wynikających z przepisów ustawy. Zestawiając treść § 23 ust. 1 i 2 statutu, dotyczących kworum niezbędnego dla dokonania wyboru zarządu osiedla, z brzmieniem art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 u.s.g., należy przyznać rację prokuratorowi. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom osiedla uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór zarządu osiedla następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru zarządu osiedla. Choć rzeczywiście trudno dopatrywać się w tej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak judykatura jednolicie przyjmuje, że wprowadzenie w statutach jednostek pomocniczych gminy warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter iuscogens ustawowe zasady wyboru sołtysa, rady sołeckiej czy zarządu osiedla (por. np. wyroki NSA z 30 stycznia 2002 r., II SA 2112/01 oraz WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1446/16, czy WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 kwietnia 2018 r., II SA/Go 39/18, dostępne w CBOSA). W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać również zapis § 23 ust. 2 Statutu, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru zarządu osiedla w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 23 ust. 1. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. należało stwierdzić nieważność § 23 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały.