II SAB/Wa 367/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Iwona Dąbrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. R. z dnia [...] stycznia 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje K. R. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: tysiąc złotych); 4. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych. Pismem z dnia [...] maja 2018 r., K. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w przedmiocie nierozpoznania jego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. z 2016 r. poz. 708 z późn. zmianami ). Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania, jak najszybciej decyzji w postępowaniu odwoławczym, dokonanie kontroli w zakresie bezczynności postępowania, którego skarga dotyczy oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa, w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 ppsa. Ponadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych a także o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu [...] luty 2017r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem, w trybie określonym w art. 8a ust.1 pow. ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (....) o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15 c wyżej wym. ustawy i wydanie w tym zakresie stosownej decyzji do otrzymywania przeze niego świadczenia emerytalnego w nie obniżonej kwocie. Skarżący wskazał również, że w ramach powyższego postępowania organ w dniu [...] grudnia 2017r. wydał decyzję Nr [...] (dostarczona mu [...] stycznia 2018r.), mocą której Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, wyżej wymienionej ustawy. Następnie skarżący podał, że pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. (doręczonym organowi [...] stycznia 2018r.) zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, w trybie art. 127 § 3 kpa, zarzucając jej szereg uchybień, w tym zapisy art. 107 § 1 oraz art. 107§ 3 Kpa. Skarżący podał też, że organ, zgodnie z art. 35 § 3 Kpa wniosek ten powinien rozpatrzyć oraz wydać nową decyzję, w terminie jednego miesiąca, to jest do dnia [...] luty 2018r. Skarżacy stwierdził, że do chwili wniesienia skargi, pomimo przekroczenia ustawowego terminu o 3 miesiące i kilkanaście dni, decyzji oraz żadnej informacji dot. stanu jego sprawy nie otrzymał z MSWiA. Skarżący poinformował, że pismem z [...] maja 2018r. - wezwał organ, na podstawie art. 37 § 1 Kpa, do zaprzestania naruszania prawa, polegającego na tym, że w dalszym ciągu nie są przestrzegane przez organ zapisy określone w art. 35 § 3 i art. 36 § 1 Kpa (wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie o jej odrzucenie, wskazując w jej uzasadnieniu, że w dniu [...] grudnia 2017 r. została wydana decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...], a następnie przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r. I SAB 72/00, LEX nr 54526, w którym Sąd stwierdził, że: "sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu". Następnie organ stwierdził, że biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny sprawy, wynikający z ww. ustawy i zobowiązujący organ do przeprowadzenia szeregu czynności, zanim wyda decyzję, to wydłużenie terminu załatwienia tej sprawy jest uzasadnione. Podał też, że właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotne ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Organ wskazał też, że konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a, bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15 c, 22 czy art. 24 a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r. II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599). Organ podał też, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 451 spraw), wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Ponadto organ zakwestionował żądanie wymierzenia mu grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz przyznanie sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tak co do zasady, jak i wysokości, przywołując w tej materii orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego, koniecznego do wydania decyzji, a co warte ponownego podkreślenia, zebranie całego materiału dowodowego dotyczy znacznej ilości spraw, w których zostały wniesione wnioski na podstawie art. 8 a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), tj. na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 451 spraw. Odnośnie wniosku o odrzucenie skargi organ przywołał orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawach ze skarg na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w przedmiocie rozpatrzenia wniosków w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odrzucające skargi na bezczynność i wskazujące, że sprawy z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne a nie wojewódzkie sądy administracyjne. Wobec powyższego nie jest dopuszczalne w tych sprawach również wniesienie skarg na bezczynność. Z kolei wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 682/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Organ wskazał też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kilku sprawach zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności organu, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i § 1 a P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - K.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pozostaje w bezczynności. Po pierwsze od [...] stycznia 2018 r. tj. od daty wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], którą doręczono skarżącemu w dniu [...] stycznia 2018 r. do dnia wyrokowania organ nie rozpoznał tego wniosku i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Po drugie, co bardzo istotne, z akt sprawy nie wynika, aby od [...] stycznia 2018 r. grudnia 2016 r., podjął jakiekolwiek skuteczne działania zmierzające do merytorycznego zakończenia postępowania. Taki brak działania organu od ponad 10 miesięcy, tj. od daty wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do dnia orzekania przez Sąd, w którym organ nie był w stanie wydać merytorycznej decyzji w sprawie, prowadzą do wniosku, że od ponad 10 miesięcy organ pozostaje w stanie bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu skutecznych działań zmierzających do załatwienia sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Nie jest okolicznością usprawiedliwiającą brak działania w sprawie duża ilość wniosków, wniosków o o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz innych spraw wpływających do organu. Kwestie sposobu organizacji pracy i wykorzystania kadr pozostają poza oceną Sądu i nie mogą stanowić okoliczności zwalniających organ od terminowego załatwiania spraw. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w terminie wskazanym przez Sąd (30 dni). Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu, jest to termin, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron. Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd uznał, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Poza sporem jest, że organ do dnia wyrokowania nie wydał orzeczenia w sprawie. Nie można również pominąć faktu braku jakiejkolwiek aktywność organu w zakresie zmierzającym do rozpatrzenia sprawy. Końcowo podkreślić należy, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest bowiem rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw. Nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oznacza konieczność podejmowania wszelkich działań w celu należytego rozpatrzenia sprawy. Tak znacznego opóźnienia w wydaniu rozstrzygnięcia nie można również usprawiedliwić treścią art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że ustawa o zaopatrzeniu funkcjonariuszy (...) nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło również do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Przyjmując zatem, iż bezczynność w działaniu organu musi wywołać określone skutki, Sąd przyznał na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł. (punkt 3 wyroku). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Podstawę wymierzenia grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a., o której Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku.