I OSK 1273/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P.-H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1313/18 w sprawie ze skargi H. P.-H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2018 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę H. P.-H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] 1997 r. w części dotyczącej nieodpłatnego nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb [...] jako działka nr [...]. Decyzja Wojewody [...], której stwierdzenia nieważności domagała się H. P.-H., została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) i stwierdzała nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ew. ob. [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr 1, 3, 4, 5, 68, 69, 70, 71, 73-75, 77-96, 97-120, 123. Oddalając skargę od decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji w części dotyczącej działki nr [...], Sąd I instancji zgodził się z organem, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, że skarżąca nie wykazała aby jej lub jej poprzednikom prawnym przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do działki nr [...] objętej decyzją komunalizacyjną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. P.-H., reprezentowana przez radcę prawnego, opierając zarzuty na następujących podstawach: I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie za organami, że skarżąca nie ma przymiotu strony postępowania, a w konsekwencji błędne oddalenie skargi mimo że organ nie zbadał całokształtu okoliczności sprawy, które prowadzą do stwierdzenia, że skarżąca ma interes prawny do występowania w przedmiotowej sprawie nawet w sytuacji uznania, że nie jest właścicielką działki nr [...], a taki stan zaakceptował następnie Sąd, a nadto organ, a następnie Sąd nie zbadał czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu przy ustaleniu braku przymiotu "strony postępowania" u skarżącej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi i w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu, pomimo że nie rozważono całego zebranego w sprawie materiału dowodowego w niniejszej sprawie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaakceptowanie przez Sąd zaniechania, jakiego dopuścił się organ w przedmiotowej sprawie polegającego na braku dogłębnego przeanalizowania usytuowania działki nr [...] wg wycofanego operatu, a następnie braku skonfrontowania tego położenia z mapami sytuacyjnymi bądź zasadniczymi służącymi do odnowienia części kartograficznej operatu, także zaniechanie ustalenia przebiegu działki nr [...] w oparciu o mapy ewidencyjne; 3) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez: niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, który został przedłożony przez skarżącą oraz brak jakiejkolwiek jego oceny, z którego to materiału wynika, że pomiędzy działkami nr [...] (dawniej działkami odpowiednio nr [...], a jeszcze dawniej nr [...]) przebiegała droga stanowiąca niewydzieloną część gospodarstwa rolnego nabytego przez skarżącą, a oparcie orzeczenia przede wszystkim o pismo Starosty [...] z dnia [...] 2017 r., mimo braku stosownych dokumentów źródłowych potwierdzających informacje przedstawione w przedmiotowym piśmie, przy jednoczesnym istnieniu dokumentacji przedłożonej przez skarżącą, z której wynika, iż droga rolna (obecnie działka nr [...]) stanowiąca niewydzieloną część gospodarstwa rolnego wchodziła w skład tego gospodarstwa składającego się z działki nr [...], będącego własnością T. K.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego wyrażającą się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom – wypisowi z rejestru gruntów wraz z odrysem nieruchomości gruntowej położonej w [...], pow. [...] z dnia [...] 1958 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], z którego wynika, iż pomiędzy działkami nr [...] przebiegała droga stanowiąca część gospodarstwa rolnego, którego właścicielem był K. T.; wypisowi z rejestru gruntów z dnia [...] 1972 r., z którego wynika, że w skład działki nr [...] wchodziła droga o pow. 0,03 ha, a w skład działki droga o pow. 0,05 ha, stanowiąca część gospodarstwa rolnego; aktowi notarialnemu z dnia [...] 1958 r. rep. [...], z którego wynika, iż przedmiotowym aktem T. K. całą swoją nieruchomość położoną w [...], obejmującą działkę nr [...], o pow. 6,97 ha sprzedał M.D., pomimo że dokumenty te mają moc dokumentów urzędowych, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nich stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia przez organ, a następnie Sąd, iż skarżąca nie wykazała, aby w dacie 27 maja 1990 r., jak i obecnie sporna nieruchomość stanowiła jej lub poprzedników prawnych własność; 5) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 2 i 3 k.p.a. przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie wyroku z którego nie wynika, z jakiego dokumentu źródłowego miałoby wynikać, iż przed komunalizacją z mocy prawa, tj. z dniem 27 maja 1990 r. działka oznaczona obecnie nr [...] nie stanowiła własności osób fizycznych, lecz Skarbu Państwa oraz w jaki sposób ocenione zostały dokumenty przedłożone przez skarżącą, których dogłębna analiza prowadzi do wniosku zgoła odmiennego; II. naruszenie prawa materialnego poprzez "błędne niezastosowanie" art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych "poprzez błędne ich zastosowanie" i uznanie, że działka nr [...] z obrębu [...] w dniu 27 maja 1990 r. mogła być przedmiotem komunalizacji, podczas gdy nie była ona własnością Skarbu Państwa. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z art. 156 § 2 k.p.a. wynika, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. W niniejszej sprawie postępowanie nadzwyczajne zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej, zarzucającej decyzji komunalizacyjnej rażące naruszenie prawa. Kwestią, która legła u podstaw rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy jest legitymacja procesowa skarżącej, pozwalająca na zainicjowanie oraz wzięcie udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości położonych w obrębie [...], w części dotyczącej działki nr [...]. Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, możliwość uzyskania statusu strony postępowania jest uzależniona od dysponowania interesem prawnym (art. 28 k.p.a.), który winien mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie musi się on opierać wyłącznie o normy prawa administracyjnego, może mieć zatem swe podstawy w unormowaniach znajdujących się w innych gałęziach prawa (prawie cywilnym, gospodarczym, prawie pracy). Wypada przy tym podkreślić, że uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym jest niezależne od tego, czy przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym jest niezależne od tego, czy w postępowaniu zwykłym konkretny podmiot brał udział jako strona, czy też nie. Ustalenie istnienia interesu prawnego odbywa się albo poprzez zidentyfikowanie konkretnej regulacji wskazującej na podstawę tego interesu (chociażby np. poprzez posłużenie się sformułowaniem "właściciel", co wprost odsyła do regulacji art. 140 Kodeksu cywilnego), albo też poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa administracyjnego i zbadanie ich wpływu na zakres praw i obowiązków adresatów potencjalnego rozstrzygnięcia. Nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że interes prawny osoby inicjującej postępowanie nadzwyczajne jest związany z przedmiotem postępowania "pierwotnego" i tylko ten, kto uzyskałby status strony w tym postępowaniu, może być stroną w postępowaniu nadzwyczajnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić trzeba, postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest z dniem 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz właściwych gmin. Decyzja wydawana w tym postępowaniu ma zatem charakter deklaratoryjny, bowiem stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Co istotne, wszelkie zmiany zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego, mające miejsce po tej dacie nie mogą mieć znaczenia prawnego. Stronami postępowania komunalizacyjnego były, co do zasady, dwa podmioty – dotychczasowy właściciel (Skarb Państwa) oraz jednostka samorządu terytorialnego, która miała nabyć nieruchomość. Wobec tego, jakikolwiek podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować taką decyzję w toku postępowania nadzwyczajnego winien wykazać, że w dacie jej wydania legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony. Źródła takiego interesu można poszukiwać chociażby w treści księgi wieczystej prowadzonej dla wspomnianej nieruchomości bądź też w toczącym się równolegle względem komunalizacji jakimkolwiek postępowaniu sądowym lub administracyjnym, którego wynikiem mogłaby być zmiana po stronie właściciela tej nieruchomości. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji oraz organ wydający decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym, w toku postępowania komunalizacyjnego organ orzekający w sprawie opierał się na zebranych w sprawie dokumentach, aktach notarialnych, zaświadczeniach prowadzonych dla konkretnej nieruchomości pozwalających zobrazować koleje jej przekształceń własnościowych. Skoro zaś z dokumentacji tej wynikało, że właścicielem na ustalony moment nie jest osoba fizyczna, a zarazem brak było informacji o jakichkolwiek roszczeniach osób trzecich – to tym samym organ nie mógł wydać decyzji o odmiennej treści. Materiałem, który mógłby skutecznie poddać w wątpliwość pozyskane dane nie mogła być część kartograficzna operatu wskazująca na potrzebę ustalenia przebiegu granicy działki, z której wydzielona została działka nr [...]. Kwestia ustalenia przebiegu granicy działki, jak również prawidłowe jej wyodrębnienie stanowi odrębne zagadnienie. Trzeba przy tym wyraźnie zaznaczyć, że skarżąca nie wykazała, aby podjęte zostały jakiekolwiek działania zmierzające do wyjaśnienia powyższych wątpliwości i wyeliminowania owych błędów, które legły u podstaw niewłaściwego wyznaczenia granic działki nr [...]. Tylko bowiem w takiej sytuacji można by ewentualnie rozważać zaistnienie okoliczności opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w kontekście nieuprawnionego uznania, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji Wojewody [...] Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości. W opisanych wyżej okolicznościach samo przekonanie o wadliwości podstawy nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa nie kreuje po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uzasadniałby możliwość zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Ani organ administracji publicznej, ani też sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny legalności rozstrzygnięć, które stanowiły podstawę wpisania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej orzekł jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.