I SA/Wa 143/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z.H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...], w części stwierdzającej, że Gmina Miasto [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził, że Gmina Miasto [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...]. Z.H. i J.B. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części dotyczącej działki nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] uznając, że Z.H. i J.B. nie posiadają legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji we wskazanej części. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Z.H. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ przytoczył treść art. 28 kpa, wskazał zasady odnoszące się do pojęcia strony postępowania i interesu prawnego i podkreślił, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. są Skarb Państwa jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie obok Skarbu Państwa i gminy stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, tj. działka nr [...], położona w [...] w obrębie [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...]. W księdze tej wskazane zostało, że podstawą nabycia przez Skarb Państwa działki nr [...] było Zarządzenie nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] marca 1985 r. Z akt sprawy oraz decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. wynika, że działka nr [...] w obrębie [...] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] w obrębie [...]. Według stanu na dzień [...] maja 1990 r. działka nr [...] zajęta była pod drogę dojazdową, która nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Organ nadzoru powołując wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 września 1988 r. sygn. akt III ARN 38/88 oraz stosowne przepisy ustaw zaznaczył, że w/w Zarządzenie nr [...] z dnia [...] marca 1985 r. w sprawie ustalenia "terenu budowlanego" na osiedlu [...] w [...] i jego podziału na normatywne działki budowlane zostało wydane przez organ nieuprawniony, nie stwierdzono jednak jego nieważności (pismo Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]). Minister wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organ podkreślił, że wpis w księdze wieczystej jest wiążący i organy administracji publicznej muszą w myśl zasady wyrażonej w art. 6 kpa orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej. Nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Jeżeli natomiast istnieje niezgodność pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, to stosownie do art. 10 ust. 1 w/w ustawy osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności poprzez wytoczenie powództwa przed sądem rejonowym właściwym ze względu na położenie nieruchomości. W świetle powyższego organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z.H. zarzucając, że wpisu w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa dokonano na podstawie aktu pozbawionego mocy prawnej, czyli nieskutecznie. Skarżąca podniosła, że Urząd Miejski w [...] nie dokonał unieważnienia wpisu oraz że w 2015 r. wystąpiła do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Na rozprawie okazało się, że właścicielem działki na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. jest Gmina Miasto [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. nie naruszają prawa. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunlizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. w części dotyczącej działki nr [...] uznając, że Z.H. nie przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 kpa i nie mogła ona, podobnie jak J.B., skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji we wskazanej części. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, w rozumieniu art. 28 kpa, albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stroną, stosownie do art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa powinien zaś wynikać z przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie podstawą rozstrzygnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. był art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Komunalizacja w powyższym trybie następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wydana decyzja miała charakter deklaratoryjny. Potwierdzała ona wyłącznie przejście prawa własności określonego mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku postępowania nadzorczego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie przepisów w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stronami tego postępowania, poza Skarbem Państwa i właściwą miejscowo gminą, mogą być tylko te podmioty który wykażą, że legitymują się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Innymi słowy, stronami postępowania prowadzonego w trybie nadzorczym mogą być nie tylko strony postępowania zwykłego (komunalizacyjnego), tj. Skarb Państwa i właściwa gmina, lecz również inne osoby, ale tylko wówczas, gdy wykażą, że komunalizacja narusza ich prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo uznał, że Z.H. oraz J.B. nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] prawa własności m.in. działki nr [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności z księgi wieczystej nr [...] wynika bowiem, że objęta przedmiotową decyzją działka nr [...] (odpowiadająca przed modernizacją ewidencji gruntów działce nr [...] w obrębie [...]) w dniu [...] maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa. Skarżąca nie przedstawiła natomiast jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałby jej tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości zarówno na dzień [...] maja 1990 r. jak i obecnie. . Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma wpis prawa własności w księdze wieczystej. Oczywiste bowiem jest, że gdy dla danej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta, to o stanie własności decydują wpisy dokonane w dziale II księgi. Zauważyć trzeba, że stosownie do treści art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że organ administracji publicznej nie może dokonywać odmiennych ustaleń co do prawa własności od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zaś zagadnieniem prawa cywilnego. Zatem zarówno Wojewoda [...] wydając decyzję komunalizacyjną, jak i organ nadzoru badając legitymację skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji, związani byli wpisem w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości. W przedmiotowej księdze – jak wskazano wyżej - na dzień [...] maja 1990 r. jako właściciel działki nr [...] (oznaczonej wcześniej nr [...]) ujawniony był Skarb Państwa, na podstawie Zarządzenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1985 r. w sprawie ustalenia "terenu budowlanego" na osiedlu [...] w [...] i jego podziału na normatywne działki budowlane. Co prawda prawidłowość powyższego Zarządzenia zakwestionowana została przez Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 21 września 1988 r. sygn. akt III ARN 38/88 stwierdził, że wydane ono zostało przez podmiot nieuprawniony. Z analizy akt sprawy nie wynika jednak, aby skarżąca przed wydaniem ostatecznej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] września 2014 r. podjęła działania na drodze postępowania cywilnego celem przywrócenia własności objętej przedmiotowym Zarządzeniem działki nr [...]. Skarżąca nie wystąpiła ze stosownym wnioskiem do właściwego Sądu Rejonowego w [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Tytuł prawny do działki nr [...] nie został jej przywrócony. Przy czym zaznaczyć trzeba, że podjęte w 2015 r. działania, o których mowa w złożonej skardze (tj. wystąpienie z wnioskiem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym), nie dają skarżącej przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej. Prawa do bycia stroną tego postępowania nie dają ewentualne roszczenia do nieruchomości. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem. Słusznie organy orzekające uznały, że w dniu [...] maja 1990 r. skarżącej nie przysługiwał (i obecnie nie przysługuje) tytuł prawny do działki nr [...], co w konsekwencji oznacza, że nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej we wskazanej części. W sprawie zaistniały zatem przesłanki do umorzenia - jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa - wszczętego postępowania nieważnościowego. Złożona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.