IV SAB/Po 171/18

Sygn. [...] IV SAB/Po 171/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego 1. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. Sygn. akt IV SAB/Po [...] Uzasadnienie M. N. w dniu 30.08.2018 r. wniosła do tut. Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia rodzicielskiego, stwierdzenie że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenie sumy pieniężnej [...] zł na rzecz skarżącej z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w czerwcu 2017 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego. Do dnia dzisiejszego wniosek nie został rozpatrzony. W odpowiedzi na skargę na przewlekłość postępowania Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż w dniu 4.09.2018 r., działając na podstawie art.23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017,poz.1952 ze zm.) pismem nr [...] ustalił, iż w ww sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 1.06.2017r. do 31.01.2018r. Jednocześnie w dniu 4.09.2018r. zgodnie z art.68 ust.3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...] z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2004.166.1 z dnia 2004.04.30, dalej jako rozporządzenie nr [...]), w zw. z art.60 ust.3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...] z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr [...] w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.,[...] z dnia 2009.10.30, dalej jako rozporządzenie nr [...]), ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952, dalej w skrócie u.ś.r.) oraz ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, dalej w skrócie u.p.p.w.d.), przekazał ww wniosek do holenderskiej instytucji łącznikowej celem rozpatrzenia za okres od 24.06.2017 r. do 31.01.2018 r. W tym kontekście organ podał, że podstawowym zagadnieniem dla stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest określenie ustawodawstwa, któremu podlega dana osoba. Zasadą jest, że osoba, do której stosuje się przepisy rozporządzenia [...] podlega ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Na podstawie art. 68 ust. 3 lit. a) i lit. b) rozporządzenia nr [...], jeżeli w instytucji właściwej państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, złożony zostaje wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, ale nie z tytułu prawa pierwszeństwa, to instytucja ta niezwłocznie przekazuje taki wniosek instytucji właściwej państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa. Instytucja właściwa państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, rozpatruje ten wniosek, tak jak gdyby został on złożony bezpośrednio do niej, a dzień, w którym wniosek taki został złożony w pierwszej instytucji, uważa się za dzień złożenia wniosku w instytucji mającej pierwszeństwo. Powyższy przepis obliguje instytucję właściwą z tytułu pierwszeństwa, w tym przypadku, instytucję niemiecką, do rozpatrzenia wniosków skarżącego przesłanych przez instytucję polską. Powyższe rozstrzygnięcie podjęto na podstawie oświadczenia skarżącej, iż niepracuje, nie prowadzi działalności gospodarczej, ani nie jest zarejestrowana w PUP. N. M. N. od.1.02.2010r. do 1.01.2018r. pracował na terytorium [...]. Brak aktywności zawodowej skarżącej w Polsce potwierdza informacja z systemu ZUS Empatia. Nadto organ wskazał, że w dniu 5.09.2018r. został przekazane do SKO w P. ponaglenie skarżącej, a w dniu 11.09.2018r. SKO postanowieniem stwierdziło, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ochronę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne w zakresie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania odnosi się w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), do przypadków określonych w pkt 1-4a, natomiast art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. odnosi się do przypadków, gdy określone akty i czynności nie podlegają bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ale brak jest przeszkód do zaskarżenia do tego sądu opieszałości w wydaniu takiego aktu lub w dokonaniu czynności. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W myśl natomiast art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Kierując się tym wskazaniem niniejsza skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2018r. Celem niniejszego postępowania jest ocena zasadności skargi strony na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko N. N.. W ocenie Sądu skarga ta okazała się zasadna. W pierwszym rzędzie konieczne było zbadanie czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r., tj. do czasu wejścia w życie zmian dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż przed wniesieniem rozpoznawanej skargi skarżąca wystąpiła do Kolegium z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Z dołączonego do akt administracyjnych postanowienia z dnia 11 września 2018 r., Nr [...], wynika, że Kolegium, na podstawie art. 123 w zw. z art. 37 § 1 i § 2 k.p.a., uznało, że Wojewoda nie dopuścił się w sprawie bezczynności. W drugiej kolejności zasadnym jest przybliżenie pojęcia przewlekłości postępowania. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 str. 44), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty (art. 35 § 1– § 3 k.p.a.) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2014r., sygn. akt IV SAB/Po 125/13, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 88/13). NSA w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie podnosi się także, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa lub trwało dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia danej sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. W sprawie przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia wychowawczego problematycznym zagadnieniem pozostawało określenie zależności pomiędzy świadczeniami wychowawczymi pobieranymi na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a świadczeniem pracy przez małżonka skarżącej w [...] i tym samym podleganiu holenderskiemu ustawodawstwu w zakresie świadczeń socjalnych. Zgodnie z art. 23 a ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2018.1669) w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami RP w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (wcześniej marszałkowi). Z przeprowadzonych rozważań wynika, że w sprawie, która została przekazana wojewodzie z uwagi na zamieszkiwanie członka rodziny wnioskodawcy za granicą, to wojewoda uprawniony jest samodzielnie ustalić, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i w zależności od dokonanej oceny dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia lub zwrotu wniosku organowi, który sprawę przekazał. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.) Z przedstawionych wraz ze skargą akt sprawy administracyjnej oraz oświadczenia organu zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że w dniu 6 lipca 2017 r. strona złożyła w Urzędzie Miejskim w K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na córkę. W dniu 10.07.2017r. urząd zawiadomił, że wniosek ten przekazał do Regionalnego Ośrodka P. Społecznej w P.. W dniu 30.08.2018r. skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność organu, a dzień później 31.08.2018r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W dniu 4.09.2018r. wniosek został wysłany do [...] o ustalenie właściwości. A w dniu 11.09.2018r. SKO w P. postanowieniem stwierdziło, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności. A zatem od momentu przekazania wniosku M. N. do Regionalnego Ośrodka P. Społecznej w P. do momentu złożenia skargi na przewlekłość postępowania, czyli przez ponad rok organ nie dokonał żadnej czynności w sprawie. Nie powiadomił tez strony o niedochowaniu terminu i o przyczynach zwłoki. Organ dopiero po złożeniu zażalenia na bezczynność i skargi na przewlekłość w dniu 04.09.2018r. wysłał do właściwego państwa członkowskiego wniosek o ustalenie właściwości. Zatem niniejsze postępowanie można zakwalifikować jako postępowanie organu dotknięte przewlekłością jego prowadzenia. Co równie istotne, w orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ. O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (tak zwłaszcza NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Można wnieść skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania także po wydaniu decyzji, w tym również decyzji ostatecznej i prawomocnej, gdyż przewlekłość, w odróżnieniu od bezczynności, jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Innym słowem nie można usunąć lub zniwelować stanu przewlekłości, jeżeli wcześniej się on już ujawnił (zrealizował). Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że wyłącznym "gospodarzem" i dysponentem postępowania był Wojewoda, doszło do przewlekłości tego postępowania, gdyż przez ponad rok nie było ono w ogóle prowadzone. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku stwierdził, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), Sąd ocenił jego charakter i uznał, na podstawie art. 149 § 1a u.p.p.s.a., że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a u.p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. W ocenie składu orzekającego w tym postępowaniu, stwierdzonej przewlekłości można przypisać rażący charakter, gdyż brak wywiązania się z terminu określonego w art. 35 k.p.a. jest na tyle znaczny, że wskazuje na zawinione działanie i ignorancję ze strony organu. Sąd nie znalazł jednak podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej w oparciu o przepis art. 149 § 2 u.p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku) i w tym zakresie skargę oddalił. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ podjął czynności po wniesieniu skargi, co pozwala Sądowi na ocenę, że ewentualne przyznanie sumy pieniężnej nie było konieczne do zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania.