II OSK 2004/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 601/18 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr WOP.7721.272.2016.HB w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 15 września 2016 r. znak: PINB-7141/246/2014/JS-09 oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 22 września 2015 r. znak: PINB-7141/246/2014/JS-03; 3. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz E. W. kwotę: 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 601/18 oddalił skargę E. W. (dalej jako skarżąca) na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 sierpnia 2018 r., nr WOP.7721.272.2016.HB w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku decyzją z dnia 15 września 2016 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej zwanej ustawą), po rozpatrzeniu sprawy samowolnej budowy na działce nr [...] obręb [...], (w północno-zachodnim narożniku działki) oraz na działce nr [...] (drogowej), nakazał skarżącej rozbiórkę parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 5,7m x 3,7m usytuowanego w północno zachodnim narożniku nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Organ wyjaśnił, że na działce znajdują się trzy obiekty gospodarcze: dwa garaże i jeden budynek gospodarczy, którego dotyczy postępowanie. Powierzchnia działki nr [...] według wypisu z ewidencji gruntów wynosi 537 m2. W konsekwencji stwierdził, że budynek gospodarczy nie spełnia wymogów wynikających z art. 29 ustawy zarówno w brzmieniu aktualnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, jak i zapisów ustawy obowiązującej w 2014 r. w okresie rozpoczęcia budowy budynku. Uznał, że realizacja obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zatem postanowieniem z dnia 22 września 2015 r. wstrzymał jego budowę i nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia dokumentów wynikających z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 oraz art. 48 ust.3 pkt. 1 ustawy w terminie do dnia 31 marca 2016 r. Dodatkowo uznał, że nie jest uprawniony do negowania aktualnych ustaleń uzyskanych z rejestru gruntów w zakresie kształtu i obszaru działki nr [...], a prawidłowość przebiegu granic przedmiotowej działki potwierdził Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku w piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r. Organ I instancji zaznaczył, że w postanowieniu nałożono na skarżącą wymóg przedstawienia także innych dokumentów poza oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem, żadne z pozostałych dokumentów nie zostały przedłożone, zatem ewentualne korekty w sprawie przebiegu granic nie zmieniają ustalenia, że nie przedłożono wymaganych dokumentów w określonym w postanowieniu terminie. Dlatego też organ orzekł rozbiórkę obiektu zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 ustawy. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji zgodził się, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Następnie podkreślił, że uwzględnił informację skarżącej o zleceniu wykonania niezbędnej dokumentacji "w celu sprostowania rozbieżności" pomiędzy dokumentacją własnościową, a mapami geodezyjnymi i pismem z dnia 5 maja 2017 r. wezwał ją do przedłożenia wszystkich posiadanych dokumentów. W odpowiedzi pismem z dnia 12 maja 2017 r. inwestorka poinformowała, że "dokumentacja geodezyjna jest w trakcie opracowywania". W piśmie tym zadeklarowała, że z uwagi na chorobę geodety oraz obszerną dokumentację archiwalną, dokumenty te zostaną dostarczone "do dnia 31 sierpnia 2017 r.". Mimo upływu wskazanego przez stronę terminu inwestorka nie wywiązała się z powyższej deklaracji. Do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy nie przedstawiła również żadnego z wymaganych dokumentów. Nie złożyła również jakiegokolwiek dodatkowego wyjaśnienia w tej sprawie. Wobec nieprzedłożenia dokumentów stanowiących podstawę legalizacji, organ odwoławczy stwierdził, że nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu jest uzasadnione. Podniósł zarazem, że już w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 września 2015 r. wskazano jednoznacznie, że dla terenu działek nr [...] i [...] przy ul. [...] brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem inwestor winien przedłożyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku gospodarczego. Natomiast, pomimo upływu sześciu miesięcy od wyznaczonego przez organ I instancji terminu skarżąca nie przedłożyła żadnego z wymaganych dokumentów stanowiących podstawę legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Nie przedłożyła ich również na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając wniesioną przez skarżącą skargę potwierdził, że stan faktyczny sprawy nakazywał zastosowanie wobec skarżącej procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy. Organ I instancji ustalił bowiem, że realizacja przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Sąd powołał art. 29 ust.1 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym w 2014 r., a także po nowelizacji w brzmieniu obowiązującym w 2015 r. i podał, że na działce znajdują się trzy obiekty gospodarcze, zaś powierzchnia działki nr [...] według wypisu z ewidencji gruntów wynosiła 537 m2. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy zasadnie przyjęły, że katalog z art. 29 ust. 1 ustawy nie obejmował wyjątkiem od zasady uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Nie budziło wątpliwości Sądu, że na wybudowanie obiektu gospodarczego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, skarżąca takiego pozwolenia nie uzyskała. Podkreślił przy tym, że budynek usytuowany w większej części na działce nr [...], jednakże dużym fragmentem narożnika zachodzi na teren działki nr [...] (działka drogowa Gminy Miasta Gdańsk). Budynek gospodarczy jest zaś obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 48 ustawy. Przypomniał, że organ I instancji postanowieniem z dnia 22 września 2015 r., zgodnie z wymogiem art. 48 ust. 3 ustawy, wstrzymał budowę przedmiotowego budynku gospodarczego oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2016 r.: zaświadczenia Prezydenta Miasta Gdańska o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu (1); projektu budowlanego budynku gospodarczego (w 4 egzemplarzach) wraz z opiniami, uzgodnieniami pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (2); oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (3). Zdaniem Sądu nieprzedstawienie wymaganych postanowieniem dokumentów obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu gospodarczego, na co wskazuje dyspozycja art. 48 ust. 4 ustawy. Podkreślił, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. Stwierdził także, że ewentualne działania skarżącej, zmierzające do zmiany kształtu działki nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania. Organ I instancji trafnie wskazał, że nie był uprawniony do negowania aktualnych ustaleń uzyskanych z Urzędu Miejskiego w Gdańsku w zakresie kształtu i obszaru działki nr [...]. Ponadto prawidłowość przebiegu granic przedmiotowej działki potwierdził Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. Za niewiarygodne uznał podnoszone przez stronę skarżącą przyczyny dla których nie zgromadziła wymaganej dokumentacji, biorąc pod uwagę okres w jakim mogła je przedstawić. W konsekwencji Sąd przyjął, że organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Podniosła w niej: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 ustawy polegające na braku uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu mimo, iż ani z akt administracyjnych, ani z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika: a. aby organy dokonywały jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie właściwego ustalenia adresata decyzji nakazującej rozbiórkę budynku (kto jest właścicielem nieruchomości, kto był faktycznie inwestorem); b. na jakiej podstawie organy uznały, że wyłącznie skarżąca była inwestorem parterowego budynku i że to wyłącznie skarżąca (a nie skarżąca z mężem) wybudowała parterowy budynek; c. aby organy w jakikolwiek sposób uzasadniły wybór adresata nakazu rozbiórki, tj. wskazały z jakich w ocenie organów przyczyn skarżącą należało uznać za inwestora, z jakich przyczyn nakaz został skierowany na inwestora, a nie na współwłaścicieli nieruchomości, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem: a. nie ulega też wątpliwości, że w decyzjach nakładających obowiązki bądź przyznających uprawnienia organ powinien rozważyć i należycie uzasadnić wybór adresata nałożonego obowiązku bądź przyznanego uprawnienia; b. w przypadku kiedy nieruchomość, na której zbudowano nielegalnie obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest współwłasnością kilku osób, nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich, a tym samym rzutuje w istotny sposób na prawidłowe ustalenie adresata nakazu rozbiórki, a w konsekwencji na możliwość dokonania kontroli sądowo administracyjnej wydanych przez organy decyzji; 2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 ustawy w zw. z art. 199 kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię art. 52 ustawy i niezastosowanie art. 199 k.c. polegające na błędnym uznaniu, że w przypadku współwłasności nieruchomości nakaz rozbiórki można wydać wyłącznie wobec jednego współwłaściciela (uznanego przez organ za inwestora), w sytuacji, w której w przypadku gdy nieruchomość, na której zbudowano nielegalnie obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest współwłasnością kilku osób (w sprawie nieruchomość jest we współwłasności ustawowej małżeńskiej skarżącej i jej męża), nakaz rozbiórki obiektu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich, albowiem rozbiórka obiektu budowlanego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c., zaś obydwoje małżonkowie sprzeciwia się wykonaniu rozbiórki zarówno przez skarżącą jak i przez inne osoby i organy administracyjne, a tym samym naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkuje wadliwym określeniem adresata nakazu rozbiórki budynku. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku względnie uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz postanowienia z dnia 22 września 2015 r. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów sądowych oraz zastępstwa procesowego. Oświadczył również, że skarżąca wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Za usprawiedliwiony uznać należy najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 52 ustawy, poprzez błędne wydanie nakazu rozbiórki jedynie wobec skarżącej E. W. w sytuacji, gdy tytuł prawny do nieruchomości oraz do budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania przysługuje zarówno E. W., jak i jej mężowi J. W. na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Nadto jak wskazuje skarżąca obydwoje małżonkowie byli inwestorami spornego budynku. Przepis art. 52 ustawy wskazuje, że adresatami decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a, 51 są: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w tym przepisie podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, czy też współwłaściciela nieruchomości, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Czynności, które zgodnie z art. 52 ustawy mogą wynikać z decyzji, to m.in. rozbiórka obiektu budowlanego, doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, zaniechanie kontynuacji robot budowlanych (jako zaniechanie podjęcia czynności), wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Należy podzielić przy tym zarzut skarżącej kasacyjnie, że w przypadku kiedy nieruchomość, na której zbudowano nielegalnie obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest współwłasnością kilku osób, nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich. Rozbiórka obiektu budowlanego jest bowiem czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c. Nawet gdyby małżonek skarżącej nie był inwestorem przedmiotowego budynku, to z uwagi na fakt że w chwili obecnej są współwłaścicielami nieruchomości, na której został on wzniesiony i tylko oni mogą nakaz rozbiórki wykonać, decyzje powinny być kierowane do nich obojga (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1074/16, LEX nr 2472313). Podzielić należy również argumentację skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem organy administracji nie wyjaśniły, dlaczego skierowały nakaz rozbiórki wyłącznie do skarżącej, jako "inwestora i współwłaścicielki działki", podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że jest ona tylko jednym ze współwłaścicieli nieruchomości (drugim jest mąż skarżącej). Nie wiadomo na jakiej podstawie organ ustalił, że inwestorem była tylko skarżąca oraz dlaczego przyjął, że może ona wykonać nałożony obowiązek pomimo, iż pozostaje jedynie współwłaścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany. Należy zauważyć, że skierowanie decyzji do konkretnego podmiotu, uwarunkowane musi być posiadaniem przez ten podmiot takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku. Tymczasem Sąd I instancji nie zauważył wskazanego uchybienia i nie zajął w tym zakresie stanowiska. Dlatego należy zgodzić się z postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem, że organy administracji, a następnie Sąd I instancji pominęły okoliczność, że skarżąca do której został skierowany nakaz rozbiórki, jest jednym ze współwłaścicieli obiektu budowlanego objętego procedurą naprawczą, zaś drugi współwłaściciel został pominięty w tym postępowaniu i nie wiadomo jakie jest jego stanowisko w przedmiocie nałożonego obowiązku rozbiórki. Należy zauważyć, że nie był on także adresatem postanowienia, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy, co uniemożliwiało mu również podjęcie czynności w celu zalegalizowania inwestycji. Przepis art. 52 ustawy nie wskazuje jedynie adresata nakazu rozbiórki, lecz także potencjalnych adresatów postępowania legalizacyjnego, w którym organ nadzoru budowlanego ma obowiązek umożliwić legalizację samowoli budowlanej. W konsekwencji także wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy musi uwzględniać adresata potencjalnej decyzji nakazowej (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1316/18, LEX nr 3103767). Organ nadzoru budowlanego, chcąc skutecznie wydać decyzję w oparciu o przepis art. 48 ustawy, powinien adresatem tej decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym razie decyzja taka będzie niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.(por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1090/13, LEX nr 1512732). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 15 września 2016 r. oraz postanowienie organu I instancji z dnia 22 września 2015 r. Organ nadzoru budowlanego, ponownie rozstrzygając w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego przeprowadzi ponownie postępowanie w trybie art. 48 ustawy, adresując wydane w sprawie orzeczenia do obojga współwłaścicieli. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.