I OSK 111/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 449/16 w sprawie ze skargi S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenia [...] w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, to jest art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. prowadzącą do odkodowania normy zgodnie, z którą do wniosku o udostępnienie informacji publicznej zastosowanie mają przepisy k.p.a. w sytuacji w jakiej podmiot zobowiązany zamierza wydać decyzję, w sytuacji w jakiej art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nie pozwala odkodować takiej normy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem swoistym regulowanym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Wniosek składany w takim postępowaniu nie musi spełniać wymogów formalnych przewidzianych przez k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie specyfika postępowania z wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga wąskiego stosowania przepisów k.p.a., co wynika z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że przepisy k.p.a. stosuje się "do decyzji", co w ocenie skarżącego kasacyjnie nie pozwala przyjąć, że mogą mieć one zastosowanie do prowadzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej ani w całości, ani w części postępowania, które poprzedza wydanie decyzji administracyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zbyt szerokie stosowanie k.p.a. przez podmioty zobowiązane mogłoby powodować niezgodne z intencją ustawodawcy sformalizowanie i utrudnienie postępowania o dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej w części dotyczącej listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrody pieniężne, a którzy nie posiadają upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta Miasta [...] oraz nie pełnią funkcji publicznych. Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium między innymi w zakresie stosowania w sprawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w sytuacji odmowy, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji adresat wniosku zobowiązany jest do wszczęcia z urzędu postępowania jurysdykcyjnego i zakończenia go przez wydanie decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji więc w tych przypadkach uprawniony jest do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przedstawione powyżej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie narusza art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego), co wynika z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Niemniej jednak wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. Zatem, gdy choćby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek, do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15). Przy czym pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji", o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, takich jak np. art. 107 § 1 k.p.a., ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Oznacza to, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15, wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16, wyrok z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17). Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.