VII SA/Wa 900/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. K., M. K. i P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania i dostarczenia ekspertyzy technicznej oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 81c ust. 2 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 1b oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nakazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [...] wykonanie i dostarczenie w terminie do dnia 29 lutego 2016 r. ekspertyzy technicznej palisady prawego brzegu kanału przy dolnym stanowisku Małej Elektrowni Wodnej "[...]" w km 116,400 drogi wodnej [...] – [...], zawierającej w swej treści ustalenie przyczyn powstania rozpadu palisady drewnianej prawego brzegu kanału i wskazanie niezbędnych przedsięwzięć i robót zmierzających do trwałego zabezpieczenia prawego brzegu kanału przy dolnym stanowisku Małej Elektrowni Wodnej "[...]" w km 116,400 drogi wodnej [...] – [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie założył Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. e ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) obiekt energetyki wodnej jest urządzeniem wodnym. Szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód do celów energetycznych (art. 37 pkt 5 ustawy Prawo wodne). Przez budowlę hydrotechniczną rozumie się budowlę wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służącą gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, w tym: siłownie i elektrownie wodne (§ 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 86, poz. 579)). Ważnym elementem elektrowni wodnej jest obecność urządzeń zmniejszających energię kinetyczną wody po przejściu przez budowlę elektrowni. Jednym ze sposobów wytracania tej energii jest rozbijanie wody spadającej o dodatkowe elementy umieszczone w poszurze i kanale odpływowym. Integralnym elementem elektrowni wodnej jest stanowisko dolne, w tym niecka poszuru, umocnienia skrzydeł kanału odpływowego, których zadaniem jest zmniejszenie prędkości wody opuszczającej elektrownię. Dodał, że dla przedmiotowej elektrowni został opracowany w maju 2012 r. przez inż. M. J. operat - Stan techniczny i stan bezpieczeństwa małej elektrowni wodnej "[...]" położonej na rz. [...] w [...], gdzie w pkt 2.2.4 odnotowano: Palisada stanowiąca ubezpieczenie prawego brzegu kanału została całkowicie zdegradowana w strefie zmiennych stanów wody. Na skutek biologicznej korozji nastąpił rozpad drewnianych pali w ich górnej części. Grunt zza palisady został przez wodę wypłukany. Mur położonego na prawym brzegu budynku poważnie został zdeformowany. Na znacznej wysokości, bezpośrednio powyżej terenu, osłabiona została spójność muru w wyniku rozkładu i ubytków zaprawy łączącej cegły. Odspojenie cegieł w konsekwencji doprowadziło do spadku odporności ściany na naciski pionowe. Widoczne są zarysowania i wybrzuszenia elewacji. Takie uszkodzenia są niebezpieczne dla stabilności konstrukcji muru, a w dalszej konsekwencji mogą doprowadzić do zawalenia się ściany albo całego budynku. Próbne sondowania płyty wypadowej wykazały, że nie występują istotne zmiany w rzędnej jej położenia. Natomiast poniżej płyt stwierdzono przegłębienia i zróżnicowane rzędne dna. Miarodajny stan techniczny i zakres niezbędnych robót związanych z naprawą umocnień części podwodnej stanowiska dolnego powinien być ustalony przy udziale nurka. Poza poszurem ubezpieczenia obu brzegów kanału są fragmentaryczne i w wysokim stopniu zniszczone. Organ odwoławczy stwierdził, że z powyższego wynika, iż nieodpowiedni stan techniczny dotyczy elementu urządzenia wodnego - dolnego stanowiska elektrowni oraz budynku tzw. rowkarni, który faktycznie stanowi prawe skrzydło dolnego stanowiska elektrowni, w strefie zmiennych stanów wody odpływającej z elektrowni. Powyższe potwierdza organ I instancji (właściwy w sprawach wskazanych art. 83 i art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. e ustawy Prawo wodne) w pkt 2 pisma z dnia 19 listopada 2015 r., znak: [...], przekazującego przedmiotowe zażalenie do organu odwoławczego. Dalej, organ II instancji podniósł, że podstawą prawną postanowienia jest przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że adresatem obowiązku może być uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego adresatem postanowienia uczynił Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], tj. organ właściwy w sprawach gospodarowania wodami (art. 92 ustawy Prawo wodne). Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji oparł o decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak: [...] (decyzja wygasła z dniem 30 czerwca 2015 r.), którą Starosta [...] udzielił Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [...], jako zakładowi głównemu, pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki [...], na istniejącym stopniu wodnym w [...], zlokalizowanym w km 116,080 drogi wodnej [...] – [...] Uzasadnił je tym, że przedmiotowa "palisada", usytuowana w granicy działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa (usytuowana na gruntach pokrytych wodami powierzchniowymi) powinna być utrzymywana w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa (art. 92 ust. 4 ustawy Prawo wodne). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2015 r. wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczy urządzeń wodnych będących przedmiotem regulacji przepisów ustawy Prawo wodne. Wskazał, że własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych bowiem przepisy ustawy Prawo wodne nie stoją na przeszkodzie, aby kto inny był właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzeń wodnych (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1874/07). Ponadto, zgodnie z art. 64 ust. 1, 1a i ust. 2 ustawy Prawo wodne w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, a więc eksploatacji, konserwacji i remontach w celu zachowania ich funkcji uczestniczy ten kto odnosi z nich korzyści (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 183/15). W ocenie organu odwoławczego, powyższych okoliczności i uwarunkowań prawnych przy wydawaniu postanowienia nakładającego obowiązki na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] organ I instancji nie wziął pod uwagę. Nienależyte wyjaśnienie sprawy czyni zaś zasadnym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien wyjaśnić kto jest właścicielem Małej Elektrowni Wodnej "[...]" w km 116,400 drogi wodnej [...] – [...], wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nią związanymi oraz budynku usytuowanego wzdłuż stacji dolnej elektrowni, a następnie sprecyzować jakie elementy elektrowni i budynku winny być objęte działaniami organu nadzoru budowlanego. Z materiału dowodowego wynika, że dla Małej Elektrowni Wodnej sp. c. [...] zostało udzielone, decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], pozwolenie wodnoprawne na pobór wód z rzeki dla potrzeb małej elektrowni wodnej. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. K., M. K. i P. K., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu błędną ocenę zebranego materiału oraz błędną interpretację ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że Starosta [...] wydał decyzję administracyjną wodnoprawną dla kilku korzystających z wody i w związku z tym wyznaczył zakład główny. Decyzja ważna była do 30 czerwca 2015 r. W rozdziale II pkt 5 wskazano, że uprawniony zakład główny odpowiada za wszelkie szkody związane z realizacją nadanych uprawnień. Organ wszczął postępowanie na wniosek R. G. z dnia 11 maja 2015 r. Oddziaływanie wody na palisadę trwało w trakcie ważności decyzji Starosty. Skarżący zaznaczyli, że utrzymywanie urządzeń wodnych należy do właściciela. Starosta wydający pozwolenie wodnoprawne może zaś skorzystać z uprawnienia do nałożenia na korzystającego obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Nie zgodzili się ze stanowiskiem organu II instancji jakoby Małe Elektrownie Wodne, prowadzące działalność gospodarczą, w wyniku korzystania z wody piętrzonej przez zakład główny, wyprowadzając wodę z turbin wodnych, korzystały z palisady usytuowanej na prawym brzegu kanału jako szykanów do wytracenia, wygaszenia energii kinetycznej wody po przejściu przez budowlę elektrowni. J. K., M. K. i P. K. zarzucili organowi odwoławczemu, że rozpatrując zażalenie nie odczekał na dostarczenie przez zobowiązanego ekspertyz technicznej (termin upływał 29 lutego 2016 r.), która wniosłaby istotne uzupełnienie wiedzy specjalistycznej niezbędnej do wydania obiektywnego rozstrzygnięcia w sprawie przez organ II instancji. Skarżący dodali, że autorzy ekspertyzy mgr inż. P. Ma., inż. Z. J., mgr inż. A. Z., D. D., legitymując się uprawnieniami w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w zakresie budowli hydrotechnicznych i gospodarki wodnej, wskazali w niej, że z przeprowadzonego sondowania wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie palisady nie występuje przegłębienie tj. znaczący wybój w dnie kanału w wyniku zrzutów z elektrowni (ekspertyza została dołączona do skargi). Powyższa opinia, w ocenie strony, dowodzi w sposób oczywisty, że wypływająca woda z komór turbinowych wypływa swobodnie i przez kilkadziesiąt lat eksploatacji turbin nie wykonała szkód w dnie koryta, ani w linii brzegowej w bezpośrednim sąsiedztwie. Skarżący odnieśli się także merytorycznie do wniosków płynących z ww. ekspertyzy. Nie zgodzili się również z rozstrzygnięciem organu II instancji z uwagi na fakt, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej nie ma osobowości prawnej, a zatem nie powinny być na niego nakładane zobowiązania, ani przywileje. Jest on instytucją pomocniczą dla potrzeb realizacji statutowych obowiązków Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, które zostały określone w art. 92 ustawy Prawo wodne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest kasacyjne postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy czym wskazać należy, że stosownie do art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zadaniem Sądu było zatem w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. postanowienia o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zauważyć należy, że uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaszła konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, albowiem organ I instancji nie wziął pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy dostrzeżonych przez organ odwoławczy okoliczności i uwarunkowań prawnych. Ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania, a właściwie adresata postanowienia wydanego w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane było pierwszym obowiązkiem organu pierwszej instancji. Jak wskazał organ odwoławczy, nieodpowiedni stan techniczny dotyczy elementu urządzenia wodnego - dolnego stanowiska elektrowni oraz budynku tzw. rowkarni, który faktycznie stanowi prawe skrzydło dolnego stanowiska elektrowni, w strefie zmiennych stanów wody odpływającej z elektrowni. Powyższe zostało wywiedzione na podstawie operatu opracowanego w maju 2012 r. przez inż. M. J. – Stan techniczny i stan bezpieczeństwa małej elektrowni wodnej "[...]" położonej na rz. [...] w [...]. Nadto jak nadmienił organ, ważnym elementem elektrowni wodnej jest obecność urządzeń zmniejszających energię kinetyczną wody po przejściu przez budowlę elektrowni. Jednym ze sposobów wytracania tej energii jest rozbijanie wody spadającej o dodatkowe elementy umieszczone w poszurze i kanale odpływowym. Integralnym elementem elektrowni wodnej jest stanowisko dolne, w tym niecka poszuru, umocnienia skrzydeł kanału odpływowego, których zadaniem jest zmniejszenie prędkości wody opuszczającej elektrownię. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych bowiem przepisy ustawy Prawo wodne nie stoją na przeszkodzie, aby kto inny był właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzeń wodnych (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1874/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2846/12). Ponadto, zgodnie z art. 64 ust. 1, 1a i ust. 2 ustawy Prawo wodne w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, a więc eksploatacji, konserwacji i remontach w celu zachowania ich funkcji uczestniczy ten kto odnosi z nich korzyści (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 183/15). Niewadliwie zatem wskazał organ odwoławczy, że w rozpoznawanej sprawie, organ I instancji powinien wyjaśnić kto jest właścicielem Małej Elektrowni Wodnej "[...]" w km 116,400 drogi wodnej [...] – [...], wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nią związanymi oraz budynku usytuowanego wzdłuż stacji dolnej elektrowni, a następnie sprecyzować jakie elementy elektrowni i budynku winny być objęte działaniami organu nadzoru budowlanego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ odwoławczy nie był obowiązany odczekać na dostarczenie przez zobowiązanego ekspertyzy (termin upływał w dniu 29 lutego 2016 r.), która stanowiłaby uzupełnienie wiedzy specjalistycznej, było to zdarzenie niepewne, albowiem zażalenie na postanowienie organu I instancji wniósł właśnie zobowiązany do jej dostarczenia kwestionując zasadność nałożenia na niego tego obowiązku. Z akt sądowych sprawy wynika, że ekspertyza została sporządzona przez zobowiązanego – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] (załącznik do skargi). W chwili obecnej zatem bezcelowe wydaje się ponowne nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy. Jej ustalenia natomiast mogą być pomocne w toku dalszego procedowania przez organ nadzoru budowlanego. Dodatkowo należy podnieść, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, nie jest władny analizować wniosków wynikających z powyższej ekspertyzy, jak również materiałów będących podstawą jej opracowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.