II SA/Gd 23/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 8 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego J. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej– dalej jako "Dyrektor RZGW" z dnia 8 listopada 2016 r. nr [..], uchylającą decyzję Starosty z dnia 30 czerwca 2015r., znak: [..] ustalającą linię brzegu rzeki W. (działka nr. [..], obręb Z.), na odcinku graniczącym z działką nr [..], obręb Z., gmina S. w części dotyczącej pkt 2, podpunkt 4 i w tym zakresie orzekając o przebiegu linii brzegu, która stanowi połączenie punktów granicznych od 5 do 6, od 6 do 7, od 7 do 8, od 8 do 9, od 9 do 10, od 10 do 11 i od 11 do 12, gdzie linia brzegu biegnie zewnętrzną krawędzią budowli regulacyjnej - umocnionej skarpy, w pozostałej części utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję Dyrektora RZGW podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta prowadził postępowanie o ustalenie linii brzegu rzeki W. na odcinku graniczącym z działką nr [..], obręb Z., gmina S., wszczęte na wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 27 sierpnia 2012 r., znak [..]. Dyrektor RZGW wnioskował o zwolnienie z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych informacji, o których mowa w art. 15, ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) dalej jako "Prawo Wodne": opisu stanu stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu, granicy stałego porostu traw oraz informacji o granicy stałego porostu traw oraz krawędzi przymulisk, odsypisk i wysp. Starosta decyzją z dnia 6 listopada 2012 r. znak [..] udzielił Dyrektorowi wnioskowanego zwolnienia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2013 r., znak [..] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wyznaczył do rozpatrzenia odwołania Dyrektora RZGW w W. Dyrektor RZGW w W. decyzją z dnia 4.09.2013 r., znak [..] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zwolnieniu Dyrektora RZGW w G. z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych sporządzonego dla rzeki W. na odcinku graniczącym z działką nr [..] obręb Z., gmina S. z opisu stanu stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegowej oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwolnienia z przedstawienia na zaktualizowanej kopii mapy zasadniczej informacji o granicy stałego porostu traw, krawędzi przymulisk, osypisk i wysp. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1017/14 oddalił skargę wniesioną przez J. K. na powyższą decyzję. Starosta decyzją z dnia 30 czerwca 2015r., znak [..] ustalił linię brzegu rzeki W. (działka nr. [..], obręb Z.), na odcinku graniczącym z działką nr [..], obręb Z., gmina S. Od powyższej decyzji odwołał się J. K. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnym ustaleniu przebiegu linii brzegowej rzeki W., sprzecznym z przepisem art. 15 ust. 1 Prawa Wodnego z uwagi na nieuwzględnienie przy określeniu linii brzegowej krawędzi brzegu, linii stałego porostu traw oraz linii średniego stanu wody z okresu ostatnich 10 lat; Ponadto podniósł naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na: - pobieżnym i nie wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, które w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a także dowolną ocenę dowodów, t.j. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", w szczególności poprzez niezbadanie naturalnego przebiegu linii brzegowej; - niezastosowaniu art. 64 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy przedłożony projekt rozgraniczenia nie spełnia wymagań określonych w art. 15 ust. 4 Prawa Wodnego t.j. w szczególności kopii mapy zasadniczej przedstawiającej informacje o granicy stałego porostu traw; - niezapewnieniu Stronom czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez uniemożliwienie ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego t.j. naruszenie art. 10 §1 K.p.a.; - niewskazanie przez organ pierwszej instancji podstawy materialnoprawnej dokonanego rozstrzygnięcia, t.j. naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. Na poparcie swoich twierdzeń J. K. załączył "Opinię dotyczącą postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę w temacie ustalenia linii brzegu dla cieku naturalnego rzeki W. na odcinku graniczącym z działką nr [..] obręb Z., gmina S. " autorstwa mgr inż. A. S., wykonaną na zlecenie odwołującego się. Rozpoznając odwołanie Dyrektor RZGW uznał, że rzeka W. jest ciekiem naturalnym i znajduje się w wykazie śródlądowych wód powierzchniowych, stanowiących własność publiczną, dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, zawartym w załączniku do Rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 17 grudnia 2002r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003r., Nr 16 poz. 149). Spór między wnioskodawcą a skarżącym dotyczy przede wszystkim prawnej kwalifikacji poszczególnych robót podejmowanych na cieku. Obecność młyna widocznego na archiwalnych mapach prowadzi do wniosku, że człowiek co najmniej od wielu dziesięcioleci wykorzystywał wody rzeki W. w celu pozyskiwania energii, prawdopodobnie modyfikując koryto rzeki dla swoich potrzeb. Bez dokumentów nie sposób przyjąć, że koryto rzeki W. przeniesiono w inne miejsce w trakcie prac nad jazem. Nawet jednak, gdyby tak było, zdaniem organu odwoławczego nie pozbawiałoby to zmodyfikowanego czy nawet przeniesionego koryta rzeki W. statusu fragmentu cieku naturalnego. Ustawodawca wprost uznał bowiem rzekę W. za ciek naturalny. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1c) Prawa Wodnego przez cieki naturalne rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Rzeka W. nie jest ciekiem okresowym. Zgodnie z Międzynarodowym Słownikiem Hydrologicznym UNESCO i Międzynarodowej Organizacji Meteorologiczne ciek okresowy to ciek "niosący wodę okresowo, ale regularnie w porze wilgotnej". W korycie rzeki W. woda obecna jest przez cały rok, płynie ona w sposób ciągły od źródeł do ujścia, naturalnymi i uregulowanymi korytami. Dyrektor RZGW wskazał, że za przyjęciem naturalnego charakterem W. w całości jej biegu i na badanym odcinku przemawiają zaś zarówno materiały hydrograficzne - Mapa Podziału Hydrograficznego Polski (arkusz [...]), jak i stan w ewidencji gruntów, gdzie działka nr [..] figuruje jako grunt pod powierzchniową wodą płynącą (Wp). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 4a Prawa Wodnego, przez grunty pokryte wodami powierzchniowymi należy rozumieć grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu, a także grunty wchodzące w skład sztucznych zbiorników wodnych, stopni wodnych oraz jezior podpatrzonych, będące gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi przed wykonaniem urządzeń piętrzących. Organ odwoławczy zauważył, że trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 31 marca 2016 r. stwierdzono, że biegnąca wzdłuż brzegu skarpa stanowi w istocie nasyp, a umocnienia u podstawy skarpy, widoczne na fotografiach z oględzin wskazują, że jest to budowla regulacyjna, kształtująca przekrój poprzeczny i układ poziomy koryta. Wnioskodawca pismem z dnia 07 kwietnia 2016 r., znak [..], poinformował organ II instancji, że w toku przeprowadzonej wizji terenowej potwierdzono zamierzony przez geodetę uprawnionego, J. R. przebieg projektowanej linii brzegu, jednakże stwierdzono, iż wniosek o wydanie decyzji ustalającej linię brzegu z dnia 27 sierpnia 2012 r. i opisany w nim sposób jej ustalenia dla odcinka pomiędzy punktami granicznymi 5 i 12 tj. wyraźną krawędzią skarpy jest nieprecyzyjny. W trakcie oględzin stwierdzono, że skarpa wskazana w ww. odcinku w rzeczywistości stanowi sztucznie wykonany nasyp umocniony u podstawy i co za tym idzie - budowlę regulacyjną. W związku z tym wnioskodawca uznał, iż przedmiotowy odcinek winien wskazywać zewnętrzną krawędź budowli regulacyjnej, nie natomiast wyraźną krawędź naturalnej skarpy. W zakresie pozostałych odcinków projektowanej linii brzegu wskazanych w zaskarżonej decyzji, wnioskodawca nie wniósł uwag. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. K. Zaskarżając decyzję Dyrektora RZGW z dnia 8 listopada 2016 r. w całości zarzucił jej: 1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zakresie w jakim: a) organ zaniechał zbadania wyraźnej krawędzi brzegu, linii stałego porostu traw oraz średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat; b) organ uznał, iż rzeka W. w badanym odcinku jest ciekiem uregulowanym, podczas gdy w materiale dowodowym brak jest dowodów na to, że rzeka została uregulowana, w jaki sposób została uregulowana, kiedy zostały przeprowadzone prace regulacyjne i jakie budowle regulacyjne zostały wybudowane w celu jej regulacji; c) organ uznał, iż linia rozgraniczająca przebiega zewnętrzną krawędzią urządzenia regulacyjnego, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie wyraźnie wskazuje, iż zewnętrzna krawędź budowli, o ile takowa istnieje, położona jest w innym miejscu, a mianowicie - wzdłuż dolnej krawędzi nasypu; d) organ nie dokonał oceny dowodu Opinii dotyczącej postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę w temacie ustalenia linii brzegu dla cieku naturalnego rzeki W. na odcinku graniczącym z działką nr [..] obręb Z., gmina S., autorstwa mgr inż. A. S. 2. Przeprowadzenie postępowania, pomimo iż wniosek nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 15 ust. 3 Prawa Wodnego oraz niewezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, t.j. naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 15 ust. 3 Prawa Wodnego; 3. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez dokonanie istotnych ustaleń faktycznych oraz zmianę podstawy prawnej rozgraniczenia w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy organ obowiązany był uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, w wyniku czego strona pozbawiona została prawa do czynnego udziału w postępowania i prawa do rozpatrzenia sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu, t.j. naruszenie art. 10 § 1 i 15 K.p.a.; 4. Przeprowadzenie postępowania przez pracowników organu, który jest wnioskodawcą w sprawie i jednostką bezpośrednio zainteresowaną wynikiem postępowania, podczas gdy pozostają wobec strony w takim stosunku, który nasuwa oczywiste wątpliwości, co do ich bezstronności, co w konsekwencji narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, bowiem sprawę rozstrzyga, w istocie, podmiot, który jest bezpośrednio zainteresowany jej wynikiem t.j. naruszenie art. 24 § 3 K.p.a., w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). W konsekwencji powyższych naruszeń prawa procesowego w ocenie strony skarżącej organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnym ustaleniu przebiegu linii brzegowej rzeki W. (działka [..], obręb Z.) na odcinku graniczącym z działką nr [..], obręb Z., gmina S., w ten sposób, że linia rozgraniczająca nie przebiega wyraźną krawędzią brzegu; linią stałego porostu traw; linią, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat; względnie - linią zewnętrznych krawędzi budowli regulacyjnych, podczas gdy linia rozgraniczająca winna być ustalona, zgodnie z którymś z wskazanych sposobów, to jest: błędne niezastosowanie art. 15 ust. 1 w związku z ust. 4, ust. 5 oraz ust. 7 Prawa Wodnego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 30 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie choć znaczna część zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki na podstawie art. 15 Prawa Wodnego. Zgodnie z art. 15 ust. 3 Prawa Wodnego podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który, z zastrzeżeniem ust. 4, zawiera: 1) opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz stan stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu; 2) mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej, w skali, w jakiej jest sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych, lub w skali 1:500, 1:1000, 1:2000 albo 1:5000, z wykazaniem: a) punktów stałych osnowy poziomej nawiązanych do sieci państwowej, b) granicy stałego porostu traw, c) krawędzi brzegów, przymulisk, odsypisk i wysp, d) proponowanej linii brzegu. W przedmiotowej sprawie na podstawie art. 15 ust. 4 Prawa Wodnego orzeczono o zwolnieniu wnioskodawcy z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych sporządzonego dla rzeki W. na odcinku graniczącym z działką nr [..] obręb Z., gmina S. z opisu stanu stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegowej. Decyzja ostateczna w przedmiocie zwolnienia, o którym wyżej mowa nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a ocena jej legalności została dokonana prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1017/14. Zgodnie z art. 15 ust. 8 Prawa Wodnego decyzja ustalająca linię brzegu obejmuje swym zakresem odcinek i brzegi cieku naturalnego objęte projektem regulacji. Z powyższego wynika, iż organy orzekające w tej sprawie zdeterminowane są treścią projektu regulacji (por. Rakoczy Bartosz (red.) Prawo Wodne. Komentarz. – LEX 2013). Zauważyć należy, iż w przedmiotowej sprawie ostateczne ustalenie linii brzegu nastąpiło w wyniku czynności dowodowych przeprowadzonych w toku postepowania odwoławczego (oględziny). W efekcie rozstrzygnięcie organu II instancji w części, w której zmieniono decyzję Starosty odbiega istotnie od treści projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. W ocenie Sądu powyższa okoliczność przesądza, iż zaskarżona decyzja narusza art. 15 ust. 3 i ust. 8 Prawa Wodnego albowiem podstawą ustalenia linii brzegu (w części podlegającej modyfikacji przez organ odwoławczy) nie stanowi wzmiankowany projekt lecz materiał dowodowy zgromadzony na etapie postepowania odwoławczego. W zaistniałej w sprawie sytuacji, gdy przeprowadzone w toku postepowania odwoławczego oględziny wskazują na odmienny od przedstawionego przez wnioskodawcę w projekcie rozgraniczenia gruntów stan faktyczny w zakresie linii brzegu, niezbędna jest w ocenie Sądu korekta przedmiotowego projektu i ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi dotyczących wadliwości projektu rozgraniczenia gruntów pod względem wymagań określonych art. 15 ust. 3 Prawa Wodnego. Jak wyżej wskazano kwestia ta została oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1017/14, a Sąd orzekający w niniejszym składzie jest powyższym orzeczeniem związany na zasadzie określonej w art. 170 p.p.s.a. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 24 § 3 K.p.a. Powyższy przepis dotyczy wyłączenia pracownika organu, czego nie można odnosić do podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii wyłączenia organu orzekającego w II instancji, który jest jednocześnie wnioskodawcą w sprawie. Zauważyć też należy, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w piśmie z dnia 7 października 2015 r. nr [..] nie znalazł przesłanek dających podstawę do wyłączenia Dyrektora RZGW w G. od rozpoznania odwołania w przedmiotowej sprawie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w powyższym piśmie, iż w obowiązującym stanie prawnym brak podstaw do wyłączenia Dyrektora RZGW w G. od rozpoznania odwołania od decyzji Starosty z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia linii brzegu rzeki W. na odcinku graniczącym z działką nr [..], obręb Z., gmina S. Przedwczesne są natomiast rozważania na temat sposobu ustalenia linii brzegu w niniejszej sprawie w sytuacji gdy w toku postepowania odwoławczego zakwestionowana została podstawa jej ustalenia. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie brakuje w szczególności wyczerpującego ustosunkowania się organu odwoławczego do stanowiska strony skarżącej, w tym również do przedstawionej przez nią opinii. Należy mieć również na uwadze, iż w toku rozpoznania odwołania organ II instancji rozpatruje sprawę powtórnie w pełnym zakresie. Zatem z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego powinno wynikać na jakiej podstawie faktycznej oraz prawnej rozpoznano sprawę. Dotyczy to również tej części decyzji, w której organ odwoławczy akceptuje stanowisko organu I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.