I OSK 1088/19

W IMIENIU RZECZYSPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 czerwca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Instytutu [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1930/18 o oddaleniu sprzeciwu Instytutu [...] w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 22 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Instytutu [...] w K. (zwanego dalej Instytutem) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2018 r. w przedmiocie reformy rolnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskami z 26 marca 2010 r. (zmodyfikowanymi pismem z 9 lutego 2012 r.) R. F., R. F., I. T., A. H., Z. T., T. S., T. F., L. R., M. R. oraz R. W. (obecnie zastąpiona przez następców prawnych) wystąpili o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość wchodząca w skład spadku po H.R. objęta księgą wieczystą KW nr [...] oraz stanowiąca obecnie część działki o numerze [...] nie podpadała pod przepisy dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 , poz. 13 ze zm.). Pismem z dnia 22 maja 2017 r. cofnięto wniosek w zakresie obejmującym parcelę gruntową nr [...]. Decyzją z [...] maja 2013 r. Wojewoda Małopolski: 1. umorzył postępowanie odnośnie parceli [...]odpowiadającej części aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], 2. stwierdził, że pochodząca z nieruchomości ziemskiej "[...]" parcela katastralna [...] odpowiadająca części aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], parcela katastralna [...] odpowiadająca części aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], parcela katastralna [...] odpowiadająca części aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], parcela katastralna [...] odpowiadająca części aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], parcela katastralna [...] odpowiadająca części aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], parcela katastralna [...] odpowiadająca części aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] oraz część parceli katastralnej [...] (za wyjątkiem części tej parceli odpowiadającej częściom aktualnych działek ewidencyjnych nr nr [...]) odpowiadająca części aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, 3. stwierdził, że pochodząca z nieruchomości ziemskiej "[...]" parcela katastralna [...] odpowiadająca części aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odwołanie od punktu 2 powyższej decyzji złożył Instytut. Decyzją z [...] maja 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 21 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1016/15) oddalił skargę Instytutu na decyzję Ministra. Wyrokiem z 13 marca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 290/16) uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2013 r. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Wojewoda Małopolski: 1. umorzył postępowanie odnośnie parceli katastralnej [...] w całości wchodzących w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], 2. stwierdził, że pochodzące z nieruchomości ziemskiej [...] parcele katastralne [...] w całości wchodzące w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] oraz część parceli katastralnej [...] w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odwołanie od drugiego punktu decyzji wniósł Instytut. Decyzją z [...] września 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję w zaskarżonej części (punktu drugiego) i przekazał sprawę Wojewodzie Małopolskiemu do ponownego rozpatrzenia. Jak stwierdził Minister, w rozstrzygnięciu organu I instancji poszczególne dawne parcele zostały opisane jako wchodzące w całości bądź w części w skład aktualnej działki ewidencyjnej, przy czym nie wskazano ani jaka to część działki, ani czy wszystkie wymienione dawne parcele obejmują obszar całej działki. Tym samym organ nie zastosował się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w ww. wyroku z 13 marca 2017 r., gdzie Sąd stwierdził, że w sytuacji braku załącznika opis nieruchomości powinien być jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości. W ocenie Ministra należy ustalić m.in. jaka część parceli katastralnej [...] wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], a gdyby nie było możliwe opisanie tej części parceli, to sporządzić mapę synchronizacyjną przez uprawnionego geodetę. Poczynienie tych ustaleń wykracza poza zakres postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a., gdyż są to kwestie dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Dopiero ich ustalenie przez Wojewodę może zostać ponownie ocenione w ewentualnym postępowaniu odwoławczym. Orzeczenie merytoryczne przez organ II instancji naruszałoby art. 15 K.p.a. Pozostałe zarzuty odwołania Minister uznał za niezasadne, podkreślając, że Sądy nie uznały za konieczne podjęcie przez organy dodatkowych ustaleń dotyczących posiadania przez księcia R. obywatelstwa polskiego, zaś wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) jest próbą zakwestionowania dotychczasowego dorobku orzeczniczego. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył Instytut, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. i wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem skarżącego czynności zmierzające do sprecyzowania sentencji decyzji mogły zostać wykonane w postępowaniu przed organem II instancji. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw nie jest zasadny. Odwołując się do poprzedniego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2017 r., Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra, że Wojewoda nie wykonał zaleceń w nim zawartych w zakresie prawidłowego oznaczenia działek wskazanych w punkcie drugim swojej decyzji, jako nie podpadających pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu. Jak podkreślił, działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], a wniosek został ograniczony. Punkt drugi decyzji Wojewody dotyczy parcel katastralnych enumeratywnie w nim wskazanych, wchodzących w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] i części parceli katastralnej [...] w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] . Mimo jednak opisu położenia parceli katastralnej [...], jako zawierającej się w działce nr [...], nie sposób ustalić o jaką część dawnej parceli chodzi. Wojewoda wskazał, że porównując sporządzoną w sprawie dokumentację geodezyjną i mapy z projektami podziału nieruchomości organ orzekający ustalił, że parcele katastralne objęte niniejszym wnioskiem [...] oraz cześć [...], parcela [...], parcela [...], parcela [...], parcela [...] odpowiadają części aktualnej działki ew. nr [...]. Parcele te nie wyczerpują całej powierzchni tej nieruchomości i już tylko to stanowisko organu I instancji koresponduje z twierdzeniem Ministra, że nie wiadomo, jaką część powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] zajmują dawne parcele oraz czy wymienione w sentencji parcele obejmują obszar całej działki. Dotychczasowy przebieg postępowania, trudność dokładnego opisania parceli, uzasadniać będzie sporządzenie mapy synchronizacyjnej przez uprawnionego geodetę. Dokonanie powyższych ustaleń i czynności wykracza natomiast poza zakres postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Kwestie te dotyczą bowiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie w rozumieniu art. 7 K.p.a., odnośnie części majątku ziemskiego nie podpadającego pod działanie przepisów o reformie rolnej. Dopiero te ustalenia znajdujące następnie odzwierciedlenie zarówno w sentencji decyzji jak i jej uzasadnieniu, mogą zostać ponownie ocenione w ewentualnym postępowaniu odwoławczym. Brak wyżej wskazanych ustaleń oznacza, że Wojewoda naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. W niniejszej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (stan faktyczny) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uzasadniała zastosowanie przez Ministra art. 138 § 2 K.p.a. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Instytut, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie uchybień organu administracji, a więc naruszenie tychże przepisów zobowiązujących sąd administracyjny do kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, co prowadzi do utrzymania w mocy nieprawidłowego uchylenia decyzji i przekazania sprawy Wojewodzie Małopolskiemu, pomimo że sprawa mogła zostać rozstrzygnięta przez organ II instancji. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że dokładne opisanie w sentencji decyzji poszczególnych części nieruchomości jest czynnością jedynie techniczną, którą mógł wykonać organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stwierdzić przede wszystkim trzeba, że zgodnie z art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a P.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio). Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że podstawa skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiona. Podkreślić trzeba, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego" (art. 64e P.p.s.a.). Regulacja zawarta w tym przepisie wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 K.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 K.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 509/19, 3 kwietnia 2019 r. I OSK 3785/19 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Uwzględnienie argumentacji strony skarżącej, aby dokładne określenie, jaką część obecnej działki nr [...] i w jakim konkretnie jej miejscu zajmują byłe parcele poprzez ich dokładne opisanie w sentencji decyzji lub sporządzenie mapy synchronizacyjnej przez uprawnionego geodetę, nastąpiło dopiero przed organem odwoławczym i to w sytuacji gdy organ I instancji zaniechał w ogóle takiego ustalania, czyniłoby niemożliwym jego kwestionowanie w toku instancyjnym. Oznacza to, że organ II instancji rozsądziłby tę kwestię samodzielnie i ostatecznie, uniemożliwiając stronom postępowania poddanie kontroli ustalenia, w jakich częściach ww. działka nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. To naruszyłoby z kolei prawo strony do ponownego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (art. 15 K.p.a.). Uznając przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. za niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną.