I OSK 317/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.U. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1835/18 w sprawie ze skargi M.U. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na ponaglenie postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1835/18 odrzucił skargę M.U. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odpowiedzi na ponaglenie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nie należy do aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). Zaskarżone pismo jest pismem informacyjnym, skierowanym do skarżącego w odpowiedzi na ponaglenie wniesione w trybie art. 37 K.p.a. W piśmie tym organ wyjaśnia skarżącemu, że wniesione przez niego ponaglenie dotyczące odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 K.p.a. Wskazał, że w sprawie odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy. Pismo to nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia. Nie może ono być uznane za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia, ani też nie stanowi innego aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie jest to władczy przejaw woli organu administracji publicznej, lecz jedynie oświadczenie wiedzy. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1. nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2. postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie zaś do treści art. 37 § 6 K.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1. wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a. zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b. zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Przewidziane w art. 37 § 6 K.p.a. postanowienie należy zaliczyć do postanowień, o jakich mowa w art. 123 K.p.a. Jest więc to postanowienie zaliczane do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczące poszczególnych kwestii – jak w tym przypadku bezczynności organu – powstających w toku tego postępowania, lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Tego rodzaju postanowienia również nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stąd też nawet gdyby Szef KAS rozpatrzył ponaglenie skarżącego z dnia 6 czerwca 2018 r. w trybie art. 37 K.p.a., to wydane w tym przedmiocie postanowienie nie podlegałoby kognicji sądów administracyjnych. Z tego też względu skargę należało uznać za niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący, zaskarżając je w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 i 3 P.p.s.a przez niezasadne zastosowanie wskazanych przepisów i odrzucenie skargi, w sytuacji gdy skarga powinna podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmienia złożony przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zauważyć należy, iż możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut nie jest trafny. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że dopuszczalna jest sądowoadministracyjna kontrola postępowania przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Od rozstrzygnięcia organu rozpatrującego ponaglenie nie przysługuje bowiem zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Nie przysługuje także skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu wyższego stopnia, który nie rozpoznał ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (tak m.in. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2017 i powołane tam postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SAB/Gl 21/09, LEX nr 504035). Wyjaśnić należy, że ponaglenie nie jest środkiem zaskarżenia, nawet o szczególnym charakterze. Ponaglenie jest w istocie podaniem (żądaniem) o rozpatrzenie sprawy bezczynności organu lub sprawy przewlekłości postępowania przez właściwy organ administracji publicznej. Organ wyższego stopnia, któremu przekazano ponaglenie, ma obowiązek rozpatrzenia ponaglenia, co oznacza, że wniesienie ponaglenia wszczyna postępowanie incydentalne, a mianowicie postępowanie w sprawie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości. Złożenie takiego ponaglenia nie wszczyna natomiast odrębnej sprawy administracyjnej. Pozostaje ono jedynie wymogiem skutecznego złożenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 53 § 2b P.p.s.a.), ale jego rozpoznanie nie zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia, a do zmobilizowania organu prowadzącego postępowanie do jego zakończenia. Jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, skarżone pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem, ani innym aktem albo czynnością z zakresu administracji publicznej. Nie zawiera w sobie cech aktu indywidualnego o charakterze władczym, nie rozstrzyga o żadnych uprawnieniach lub obowiązkach skarżącego. Pismo to wyjaśnia przyczyny, z powodów których organ uznał, że kierowanie propozycji zatrudnienia/służby i określenie warunków tego zatrudnienia nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego, stąd nie może zająć stanowiska w procesowej formie w związku ze złożonym pismem, traktowanym przez skarżącego jako ponaglenie. W konsekwencji powyższego, Sąd pierwszej instancji słusznie uznał skargę złożoną w sprawie za niedopuszczalną i ją odrzucił, uznając, że pisma Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nie można zakwalifikować do aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.