II OSK 1624/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 194/18 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 22 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. z siedzibą w W. (dalej jako "Stowarzyszenie") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z [...] września 2017 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I). Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). W pozostałej części Sąd I instancji oddalił skargę (pkt III) i jednocześnie orzekł o zwrocie kosztów postępowania między stronami (pkt IV). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Stowarzyszenie wniosło odwołanie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z [...] września 2017 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "Zwiększenie potencjału rozwojowego Rzeszowskiego Obszaru Funkcjonalnego poprzez budowę i rozbudowę dróg wraz z budową mostu na rzece Wisłok, łączących Miasto Rzeszów z Gminą Boguchwała i Gminą Lubenia w powiecie rzeszowskim". Akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przekazane do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu 6 listopada 2017 r. W dniu 25 stycznia 2018 r. organ odwoławczy zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. W tym samym dniu organ odwoławczy zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 23 marca 2018 r. Pismem z 29 stycznia 2018 r. Stowarzyszenie wezwało organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania odwoławczego. W dniu 30 stycznia 2018 r. organ wezwał Z.K. do określenia podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji. Odpowiedź na to wezwanie wpłynęła do organu 15 lutego 2018 r. Następnie 22 lutego 2018 r. wpłynęło postanowienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. organ odwoławczy odmówił wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji. Następnie 28 lutego 2018 r. organ odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, informując o podjętych czynnościach w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego. W dniu 22 marca 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie Stowarzyszenia. W tym samym dniu organ odwoławczy zawiadomił o nowym terminie rozpoznania sprawy (do 31 maja 2018 r.), wskazując na skomplikowany charakter sprawy. W dniu 29 marca 2018 r. wpłynęła skarga Stowarzyszenia na przewlekłe prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że postępowanie odwoławcze trwa ponad 12 miesięcy. Oznacza to, że w sprawie doszło do przewlekłości mającej charakter rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu I instancji, organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie dwukrotnie kierowało do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pomimo tego, organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania. Równocześnie organ nie wykazał, że w sprawie zachodziły wyjątkowe i szczególne okoliczności, uzasadniające "drastyczne" przekroczenie terminów rozpoznania odwołania Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że w pozostałej części skarga została oddalona. Brak jest bowiem podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej. Organ wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt I, II i IV. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") oraz w związku z art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2086 ze zm. – dalej jako "k.p.a."). Polegało to na zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia, bez przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zasadności wyznaczenia terminu 30-dniowego. Organ wskazał, że czynności wyjaśniające dokonywane przez organ odwoławczy, zmierzające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy są uzależnione od współdziałania z wnioskodawcą, co może uniemożliwić jego dochowanie. Po drugie, art. 149 § 1a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyłącznie na podstawie okresu w jakim postępowanie to jest prowadzone. W ocenie organu, do dokonania takiej kwalifikacji niezbędne jest szczegółowe odniesienie się do tej kwestii z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po trzecie, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy Stowarzyszenie nie ma bezpośredniego interesu prawnego w wydaniu decyzji przez organ, a motywy złożenia skargi miały charakter wyłącznie dyscyplinujący. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Wbrew twierdzeniom organu, Sąd I instancji nie był zobowiązany do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zasadności wyznaczenia terminu 30-dniowego na rozpoznanie odwołania. Termin ten wynika bowiem bezpośrednio z przepisów k.p.a. Organ wskazał, że czynności wyjaśniające dokonywane przez organ odwoławczy, zmierzające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy są uzależnione od współdziałania z wnioskodawcą, co może uniemożliwić jego dochowanie. Podzielenie tego stanowiska prowadziłoby do niedopuszczalnego skutku, bowiem wyznaczając inny niż ustawowy termin Sąd I instancji usankcjonowałby przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Natomiast w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że postępowanie prowadzone było przez 12 miesięcy, pomimo braku uzasadnienia dla tego rodzaju przedłużenia terminu na rozpoznanie odwołania. Organ nie może przedłużać postępowania tylko z powodu braku możliwości uzyskania określonych informacji od wnioskodawcy, jest bowiem związany terminami na załatwienie sprawy przewidzianymi w k.p.a. Jeżeli zatem wnioskodawca przez swoje działania lub zaniechania uniemożliwia wydanie decyzji we właściwym terminie, to organ powinien wydać decyzję na podstawie już posiadanego materiału dowodowego, a ewentualne negatywne skutki procesowe będą w takim przypadku obciążać wnioskodawcę. Należy bowiem pamiętać, że terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym nie stanowią gwarancji załatwienia sprawy we właściwym terminie tylko dla wnioskodawcy, ale także dla pozostałych stron postępowania. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 149 § 1a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wbrew twierdzeniom organu nie nastąpiło to wyłącznie na podstawie okresu w jakim postępowanie to jest prowadzone. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił podejmowane przez organ czynności, trafnie stwierdzając, że miały one charakter pozwalający na stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Uwzględnił w szczególności, że Stowarzyszenie występowało o usunięcie naruszenia prawa i bezskutecznie podejmowało czynności zmierzające do zdyscyplinowania organu. Pomimo tego, odwołanie Stowarzyszenia nie zostało rozpoznane przynajmniej przez 12 miesięcy, a zatem z wielokrotnym przekroczeniem terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Ze skargi kasacyjnej organu z 13 lutego 2019 r. wynika bowiem, że nawet w tej dacie odwołanie nie zostało jeszcze rozpoznane, co oznacza, że termin rozpoznania odwołania został przedłużony o kolejne trzy miesiące. Jednocześnie organ przyznaje, że nierozpoznanie odwołania wynikało przede wszystkim z zaniechań inwestora. Odmiennego stanowiska nie uzasadnia również podnoszona przez organ specyfika postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Terminy załatwienia sprawy zostały określone w art. 35 § 3 k.p.a., a ich odmienne uregulowanie może wynikać z przepisów szczególnych (art. 35 § 4 k.p.a.). W odniesieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia brak jest takich przepisów, a zatem w przepisach powszechnie obowiązującego prawa brak jest podstaw do przedłużania zarówno terminu na załatwienie sprawy, jak i terminu rozpoznania odwołania w tego rodzaju sprawach. Po trzecie, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszenie było uprawnione do złożenia skargi na przewlekłość postępowania – okoliczność ta nie jest kwestionowana przez organ. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że Stowarzyszenie musiało dysponować bezpośrednim interesem prawnym w wydaniu decyzji przez organ. Przeciwnie, Stowarzyszenie, występowało w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie jako organizacja ekologiczna, która wraz z odwołaniem zgłosiła chęć udziału w postępowaniu w trybie art. 44 § 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Nie musiało zatem dysponować interesem prawnym w sprawie ani nawet uzasadniać swojego udziału w postępowaniu interesem społecznym, ponieważ ustawa środowiskowa nie stawia takich wymogów organizacjom ekologicznym. Bez znaczenia jest zatem, jakimi motywami kierowało się Stowarzyszenie wnosząc skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, a w tym czy skarga miała wyłącznie na celu zdyscyplinowanie organu. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.