II OSK 2907/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 236/16 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 236/16, oddalił skargę B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. Skargę kasacyjną od powyższego wniósł B. R.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na zaniechaniu uchylenia przez WSA w Gdańsku w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, z [...] lutego 2016 r., sygn. [...], gdy decyzja SKO w Gdańsku obejmowała rozpoznanie sprawy poza zakresem odwołania i spowodowała działanie organu odwoławczego z urzędu, co powinno wiązać się ze stwierdzeniem nieważności postępowania administracyjnego z uwagi na wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa tj. naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji SKO w Gdańsku pomimo jej wadliwości ewentualnie 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na zaniechaniu uchylenia przez WSA w Gdańsku w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lutego 2016 r., sygn. [...], gdy decyzja SKO w Gdańsku powinna była zostać uchylona ze względu na rozpoznanie sprawy poza zakresem odwołania i ze względu na działanie organu odwoławczego z urzędu, co w efekcie doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a nie w części, zgodnie z intencją strony tj. naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i ewentualnie § 2 K.p.a. skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji SKO w Gdańsku pomimo jej wadliwości; oraz 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na zaniechaniu uchylenia przez WSA w Gdańsku w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lutego 2016 r., sygn. [...], gdy decyzja SKO w Gdańsku została wydana wbrew żądaniu strony, zaś strona nigdy nie została wezwana do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez doprecyzowanie w jakim zakresie zaskarża decyzję organu pierwszej instancji (innymi słowy: zamiast ustalić oczekiwania strony co do zakresu zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji arbitralnie przyjęto, że strona chciałaby zaskarżyć decyzję w całości, choć tak nie było) tj. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji SKO w Gdańsku pomimo jej wadliwości; ponadto 4. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu uchylenia przez WSA w Gdańsku w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lutego 2016 r., sygn. [...], gdy decyzja SKO w Gdańsku została wydana na niekorzyść strony odwołującej się tj. naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 139 K.p.a. skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji SKO w Gdańsku pomimo jej wadliwości. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w zarzutach procesowej podstawy skargi kasacyjnej. We wszystkich zarzutach wnoszący kasację powołuje się na naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Traktując to uchybienie jako oczywistą omyłkę, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że niewątpliwe chodzi o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Od razu należy zauważyć, że dwa pierwsze zarzuty oparte są na założeniu, według którego, w postępowaniu odwoławczym doszło do rozpoznania sprawy poza zakresem odwołania. W związku z tym, w pierwszym zarzucie podniesiono, że naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powinno wiązać się ze stwierdzeniem nieważności postępowania administracyjnego. Przed dalszą analizą konieczna jest uwaga, że tego rodzaju naruszenie powinno wywołać wydanie wyroku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., a nie wyroku opartego na naruszeniu procesowym wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., na który to przepis powołał się wnoszący kasację w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej. Zakresu postępowania odwoławczego dotyczą natomiast przepisy art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 K.p.a., powołane w drugim zarzucie kasacji, prawidłowo powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przechodząc do istoty sporu należy jednak stwierdzić, że decyzja SKO w Gdańsku nie jest dotknięta uchybieniem w postaci przekroczenia granic odwołania. Przedmiotem sprawy przed organem pierwszej instancji była sprawa o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, której podstawę materialną stanowił przepis art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.). W myśl tego przepisu, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Natomiast według art. 83 ust. 3, wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Jest niewątpliwe, że decyzja uzależniająca wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, ma charakter uznaniowy. Jeśli jednak decyzja zawiera zarówno zezwolenie, jak i rozstrzygnięcie o uzależnieniu zezwolenia od zastąpienia drzew innymi drzewami, oba rozstrzygnięcia nie mogą być traktowane jako dwa odrębne i niezależne od siebie rozstrzygnięcia administracyjne, które można oddzielnie zaskarżyć. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, decyzja o zezwoleniu na wycięcie drzew uzależniająca zezwolenie na usunięcie drzew od zastąpienia tych drzew innymi drzewami, zawiera jednocześnie uprawnienie i warunki na jakich wnioskodawca może z tego uprawnienia skorzystać. W konsekwencji, decyzja o zezwoleniu na usunięcie drzew nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie jest zbieżne z poglądem utrwalonym już w orzecznictwie, według którego, decyzja administracyjna zezwalająca na usunięcie określonej ilości drzew i ustalająca jednocześnie wysokość należnej z tego tytułu opłaty nie może być traktowana jako dwa odrębne i niezależne od siebie rozstrzygnięcia administracyjne, które można oddzielnie zaskarżyć w drodze odwołania i następnie oddzielnie wykonywać przed rozpatrzeniem odwołania (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1060/11; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1440/16). Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji, która została wydana wbrew żądaniu strony, zaś strona nie została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi, przez doprecyzowanie w jakim zakresie zaskarża decyzję organu pierwszej instancji. Z treści odwołania wynika jasno, że B. R., zastąpiony przez pełnomocnika – radcę prawnego M. Zi., wnosi odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na usunięcie 12 sztuk drzew na działce nr [...], położonej przy ul. Ch. w Gdyni i zaskarża tę decyzję w części obejmującej punkt 5 i 6 decyzji, tj. w zakresie, w którym decyzja uzależnia wydanie zgody na usunięcie drzew od posadzenia przez stronę nowych drzew i zobowiązuje stronę do złożenia odpowiedniej dokumentacji potwierdzającej realizację wspomnianego obowiązku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 5 i 6 ewentualnie zmianę tej decyzji w zakresie obejmującym punkt 5 decyzji poprzez uzależnienie zgody na usunięcie 10 sztuk drzew wymienionych w punkcie 2 orzeczenia od posadzenia przez wnioskodawcę 10 sztuk drzew iglastych. Wbrew tezie sformułowanej w omawianym zarzucie kasacji, zakres zaskarżenia został precyzyjnie określony. Nie było podstaw do wzywania odwołującego się do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Natomiast skutek takiego zakresu zaskarżenia, polegający na konieczności uchylenia decyzji w całości, w razie konieczności uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia zawierającego warunek zezwolenia, jest inną kwestią, opisaną w odniesieniu do dwóch pierwszych zarzutów skargi kasacyjnej. Zagadnienie to nie ma związku z zastosowaniem przepisu art. 64 § 2 K.p.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 139 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że została ona, zdaniem skarżącego, wydana na niekorzyść strony. Abstrahując od sporu co do tego, czy decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest objęta zakazem sformułowanym w art. 139 K.p.a. (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 741; Andrzej Wróbel [w] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX/el 2018, pkt 4 do art. 139), stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie pogorszyła sytuacji prawnej wnioskodawcy. Konstrukcja zezwolenia uwarunkowanego zastąpieniem usuwanych drzew nowymi nasadzeniami sprawia, że decyzja kasacyjna usuwa z obrotu prawnego zarówno uprawnienie, jak i obowiązek. W warunkach niniejszej sprawy zaś, organ odwoławczy, wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie zakwestionował przyznania skarżącemu uprawnienia lecz uznał, że okoliczności determinujące warunki udzielenia zezwolenia nie zostały należycie ustalone. Zarówno zatem z punktu widzenia prawnego, jak i faktycznego, decyzja organu odwoławczego nie oznacza rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołującego się. Pamiętać przy tym trzeba, że ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji będzie orzekał według stanu faktycznego, który powinien być wyczerpująco zebrany i oceniony na dzień wydania decyzji. Nie można definitywnie przesądzać treści nowego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, skoro konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co stanowiło podstawę do wydania decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. .