II OSK 1060/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Mazur del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki Komandytowo-Akcyjnej "[...]" przekształconej z Przedsiębiorstwa Handlowego [...] Sp. jawna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 655/10 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowego [...] Sp.j. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 655/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Spółka jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Burmistrz Miasta Władysławowa, po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. j. z siedzibą w L., działając na podstawie m.in. art. 104 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 oraz ust. 6 pkt 2 i 4, art. 84 ust. 1–3, art. 85 ust. 1–4 i inne ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220), dalej jako u.o.p. zezwolił wnioskodawcy na usunięcie 126 drzew z nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. (dz. nr [...]). Organ I instancji ustalił ponadto, że usunięcie drzew podlega opłacie w wysokości 1 491 510,99 zł oraz że powinno nastąpić w terminie do dnia 31 stycznia 2010 r. Wnioskodawca został zobowiązany dodatkowo do nasadzenia 40 sztuk drzew w terminie do dnia 31 października 2010 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Burmistrz Miasta Władysławowa wskazał, że konieczność usunięcia drzew spowodowana jest przygotowaniem terenu pod budowę Zespołu [...]. Wskazane przez wnioskodawcę drzewa kolidują z planowaną budową obiektów hotelowych. Organ w dniu 25 listopada 2009 r. i w dniu 8–9 listopada 2009 r. przeprowadził oględziny drzew w terenie w obecności przedstawiciela wnioskodawcy, w trakcie których ustalono stan drzew oraz ich rozmieszczenie, co stanowiło podstawę do późniejszego naliczenia opłaty za ich usunięcie. Organ wyjaśnił też, że część drzew opisanych w tabeli nr 2 nie podlegała opłacie, gdyż były to drzewa suche, chore, o niskich walorach estetycznych i krajobrazowych, nie rokujące szans przeżycia z przyczyn niezależnych od właściciela nieruchomości. Ponadto usunięcie drzew młodych oraz owocowych nie podlegało opłacie na podstawie ustawy o ochronie przyrody oraz nie wymagało zgody na wycinkę. [...] sp. j. z siedzibą w L., wniosło odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wskazując, że organ zażądał od wnioskodawcy oznaczenia w terenie drzew przeznaczonych do wycinki, gdy tymczasem zgodnie z u.o.p. na wnioskodawcy nie ciążył taki obowiązek. Oznacza to, że działanie organu I instancji było bezprawne. Dodatkowo zarzucono, że decyzja została wydana po 44 dniach od złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, co na rusza art. 35 k.p.a. Decyzja w swojej treści również zawiera błędy. I tak, w tabeli nr 1 i 2 wskazano łącznie 125 drzew i krzewów, natomiast w sentencji decyzji podano 126 sztuk. Błędnie wyliczono opłatę za usunięcie drzew i krzewów, gdyż powinna ona wynosić 1 501 510,99 zł. Błędnie zakwalifikowano także wskazane w odwołaniu rośliny jako krzaki, podczas gdy są one drzewami. W odwołaniu wskazano również, że dla nieruchomości, na której planowana jest inwestycja w 1964 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przeznaczał przedmiotowe działki na cele budowlane. Również zgodnie z planem z 1978 r. tereny te przeznaczone były na takie cele. Uchwalenie tych aktów oznacza, że organ I instancji nie mógł pobierać opłaty za usunięcie drzew i krzewów młodszych niż 31 letnie, o czym stanowi art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. W dniu 15 marca 2010 r. Komendant Straży Miejskiej we Władysławowie sporządził notatkę urzędową, z której wynikało, że na terenie przy ul. [...] w W., należącym do [...] znajduje się około stu ściętych drzew liściastych (...). Z informacji uzyskanej od przedstawiciela ww. firmy mec. M. R. wynikało, że wycinki przedmiotowych drzew dokonano w związku z wydaną przez Burmistrza Miasta Władysławowa decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Powyższe okoliczności potwierdzono w trakcie wizji w terenie przeprowadzonej w dniu 16 marca 2010 r., z której to czynności sporządzono protokół znajdujących się w aktach sprawy. Pismem z dnia 26 kwietnia 2010 r. zawiadomiono też o wszczęciu postępowania administracyjnego przez Burmistrza M. Władysławowa w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i 3, ust. 6 pkt 4 i art. 85 ust. 5 u.o.p. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z akt sprawy nie wynika czy skarżąca spółka jest właścicielem, czy też posiadaczem nieruchomości, z której usunięte mają zostać przedmiotowe drzewa. Z akt sprawy nie wynika również, jakie jest przeznaczenie terenu, na którym rosną drzewa przeznaczone do wycinki, mimo że zgodnie z art. 83 ust. 4 pkt 5 u.o.p. oznaczenie przeznaczenia terenu jest konieczne jako element wniosku. Organ I instancji nie zbadał również, czy teren nie jest objęty ochroną konserwatorską, gdyż część terenu oznaczona jest jako strefa archeologiczna. Kolegium podniosło również, że przed wyrażeniem zgody na wycinkę konieczne jest, zgodnie z zasadą ochrony przyrody wyrażoną w art. 2 i art. 4 u.o.p., ustalenie czy rzeczywiście usunięcie drzew i krzewów jest konieczne, a samo oświadczenie wnioskodawcy, iż planuje inwestycję i załączona do wniosku mapa są niewystarczające. Przed wydaniem zgody na wycinkę drzew konieczne jest bowiem ustalenie, iż przedmiotowe nasadzenia kolidują z konkretną inwestycją. Zdaniem Kolegium wśród przyczyn wyłączających konieczność uzyskania zgody na wycinkę drzew wymienia się między innymi ich wiek. Jest to istotne, gdyż nie jest wymagane wyzyskanie zezwolenia na wycięcie drzew, których wiek nie przekracza 5 lat. Niemniej zbadanie wieku drzewa wymaga wiadomości specjalistycznych, a więc konieczne w sprawie jest zasięgniecie opinii osoby posiadającej wiedzę w tym zakresie. Natomiast akta sprawy nie pozwalają na ustalenie wszystkich parametrów drzew opisanych w decyzji z uwagi na brak stosownego materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien również rozpatrzyć zarzuty podniesione przez wnioskodawcę, gdyż z uwagi na braki w materiale dowodowym nie jest to możliwe na etapie postępowania odwoławczego. Wobec informacji, iż w międzyczasie część drzew na wskazanych działkach została już nielegalnie wycięta, organ wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę należy ustalić, które z drzew wycięto i w tej części umorzyć postępowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję SKO w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r. wniosło [...] Sp. jawna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a.. Treść przepisu jednoznacznie wskazuje, że zaskarżoną decyzję można uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tylko zaistnienie tych warunków uzasadnia orzekanie kasacyjne. Skorzystanie z tej możliwości musi być wyjątkowe, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest orzekanie reformatoryjne. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał niewyjaśnienie przez Burmistrza Miasta Władysławowa szeregu kwestii, w tym statusu prawnego nieruchomości, przeznaczenia terenu, czy konieczność uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sąd podniósł, że w doktrynie wskazuje się jednakże na inną jeszcze sytuację, uprawniającą do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, a mianowicie, gdy w toku postępowania przed organem II instancji kompletne dowody zebrane w I instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego sprawy (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 857/96, OSP 1998 r., z. 6, poz. 108). W przekonaniu Sądu taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych w dniu 26 kwietnia 2010 r. zastało wszczęte przez Burmistrza Miasta Władysławowa postępowanie w związku z nielegalną wycinką drzew. Z protokołu wizji w terenie z dnia 16 marca 2010 r. i 11 maja 2010 r. wynika jednoznacznie, że wnioskodawca wyciął i usunął 31 sztuk drzew. W dniu 11 czerwca 2010 r. zostało także wszczęte stosowne postępowanie w przez Komisariat Policji we Władysławowie. Z porównania daty wydania decyzji przez organ drugiej instancji oraz daty, w której stwierdzono usunięcie części drzew jednoznacznie wynika, że dowody zebrane przez organ pierwszej instancji, w szczególności dotyczące ilości, wieku i stanu drzewostanu wnioskowanego do wycinki nie są już aktualne, ponieważ część drzew została wycięta. W tej sytuacji stan faktyczny uległ zmianie w sposób wpływający na przedmiot prowadzonego postępowania, co powoduje w pierwszej kolejności konieczność sprecyzowania jego zakresu poprzez ustalenie ilu i jakich drzew dotyczy wniosek po dokonaniu samowolnej wycinki. W pozostałej części, ze względu na brak przedmiotu sprawy, postępowanie powinno zostać umorzone. Powyższe determinuje zaś konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. W przedmiotowej sprawie, ze względu na zmianę stanu faktycznego wynikającego z częściowej wycinki drzew ponowienie postępowania jest konieczne i uzasadnione. Sąd podkreślił, że w przekonaniu skarżącego decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie w orzecznictwie sądowym i doktrynie dopuszcza się możliwość zaskarżenia decyzji jedynie w części w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W przedmiotowej sprawie skarżący zakwestionował decyzję organu I instancji jedynie w części, tymczasem organ odwoławczy uchylił ją w całości wykraczając tym samym bezprawnie, w przekonaniu skarżącego, poza granice swoich kompetencji. Zdaniem skarżącego naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. polegało również na uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej z przekroczeniem granic zaskarżenia. W konsekwencji skarżący kwestionował także ustalenia dotyczące nielegalnej wycinki drzew twierdząc, że drzewa zostały usunięte na podstawie części decyzji zezwalającej na ich wycinkę, która wobec nie objęcia jej odwołaniem, stała się ostateczna. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje. Podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Przepis art. ust. 1 tej ustawy stanowi, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Natomiast zgodnie przepisem art. 84 ust. 1 posiadacz nieruchomości co do zasady ponosi opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Wyjątki od tej zasady wymienione są w art. 86, który wskazuje sytuacje nie wymagające naliczenia i pobrania opłaty. Możliwe jest także zastąpienie opłaty poprzez nałożenie obowiązku zrealizowania nowych nasadzeń. W orzeczeniu powinny zatem znaleźć się takie elementy jak adresat decyzji, nazwa gatunku drzewa lub krzewu podlegającego usunięciu, obwód pnia drzewa podlegającego usunięciu lub wielkość powierzchni, z której będą usunięte krzewy. Oprócz tych obligatoryjnych elementów każdego zezwolenia, mogą się w nim znaleźć również elementy fakultatywne, takie jak opłata za usunięcie drzew lub krzewów, obowiązek przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienie ich innymi drzewami lub krzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Zgodnie z art. 84 ust. 3 ustawy opłatę za usunięcie drzew ustala się w zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów. Kolejnym elementem rozstrzygnięcia, który powinien znaleźć się w zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów jest określenie terminu ich wykonania. Powyższe oznacza, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty mającej zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały wskutek działalności podmiotu uprawnionego do jego pogorszenia. Oba elementy decyzji są zatem ze sobą powiązane. Nie można zatem skutecznie zaskarżyć jedynie elementów niekorzystnych dla wnioskodawcy, dotyczących nałożonych na niego obowiązków, z pominięciem korzystnego dla wnioskodawcy uprawnienia. Rozstrzygnięcie o uprawnieniu do wycięcia drzew nie może bowiem samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ze względu na wspólną materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a także cel i sens prowadzonego przez organy postępowania, które ma doprowadzić do zrekompensowania negatywnego wpływu usunięcia drzew i krzewów na środowisko przyrodnicze. Sąd odniósł się również do zarzutu skarżącego, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie, w którym skarżący wyraźnie wskazał zakres w jakim kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości, łamiąc wynikający z przepisu art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius. W przekonaniu Sądu zakaz ten nie odnosi się do wszystkich rodzajów decyzji organu II instancji. W zasadzie ma on zastosowanie tylko do decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. do decyzji, w której organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Natomiast rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie, uchylające decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia postępowania dowodowego, w myśl art. 80 k.p.a., nie jest rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 139 k.p.a. Skargę kasacyjna od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło [...] Sp. j. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez błędną, jego wykładnię i przyjęcie, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r., uchylająca zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta Władysławowo z dnia [...] grudnia 2009 r. w całości i przekazującą, sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, została wydana zgodnie z przepisami prawa, gdyż w przedmiotowej sprawie skarżąca nie mogła skutecznie zaskarżyć w części decyzji Burmistrza Miasta Władysławowo z dnia [...] grudnia 2009 r., ponieważ rozstrzygnięcie o uprawnieniu do wycięcia drzew nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ze względu na wspólną materialną podstawę rozstrzygnięcia, a także cel i sens prowadzonego przez organy postępowania, które ma doprowadzić do zrekompensowania negatywnego wpływu usunięcia drzew i krzewów na środowisko przyrodnicze; 2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskutek tego oddalenie skargi skarżącej w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r., została wydana przez organ II instancji z naruszeniem art. 127 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegającym na wydaniu decyzji przez organ II instancji z przekroczeniem granic zaskarżenia; 3) art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskutek tego oddalenie skargi skarżącej w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana przez organ II instancji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegającym na uznaniu, iż organ II instancji był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, ponieważ w toku postępowania przed organem II instancji kompletne dowody zebrane w I instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego; 4) art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskutek tego oddalenie skargi skarżącej w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r., została wydana przez organ II instancji z naruszeniem art. 155 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegającym na uznaniu, iż organ II instancji był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego dotyczącego decyzji ostatecznej; 5) art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskutek tego oddalenie skargi skarżącej w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana przez organ II instancji, z naruszeniem art. 8 kp.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegającym na uznaniu, iż skarżąca nie mogła wykonać decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania; 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia wyroku zawierającego sprzeczności oraz niejasności; 7) art. 32 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie Burmistrza Miasta Władysławowo za stronę postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej i przez to przyjęcie pisma Burmistrza Miasta Władysławowo z dnia [...] października 2010 r. do akt niniejszego postępowania; 8) art. 231 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do nielegalnej wycinki drzew, co doprowadziło do zmiany stanu faktycznego; 9) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie wyroku w oparciu o dokumenty, które nie stanowiły dokumentów urzędowych. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, którego dotyczy art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z zarzutów w niej podniesionych nie zasługuje na uwzględnienie w stanie faktycznym tej sprawy. Na wstępie należy zastrzec, że diametralnie inna mogłoby być rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, jak i zaskarżony wyrok, gdyby skarżący nie dokonał wycinki drzew po wniesieniu odwołania i przed jego rozpatrzeniem przez organ odwoławczy, co również należy wziąć pod uwagę w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Bezspornym jest, co również wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że strona skarżąca dokonała wycinki części drzewostanu objętego decyzją organu I instancji po wniesieniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Władysławowa z dnia [...] grudnia 2009 r. i przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy co stanowi ewidentne naruszenie art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Już sam ten fakt obligował organ odwoławczy do wydania decyzji na podstawie § 2 art. 138 k.p.a., gdyż stan faktyczny sprawy w trakcie postępowania (po wydaniu decyzji I instancji a przed rozpatrzeniem odwołania) uległ zmianie, co wymaga ponownych ustaleń w tym zakresie i praktycznie uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Odwołanie wniesione przez stronę od decyzji organu I instancji nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy jeżeli z niego wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). Stosownie do art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Jednak decyzja organu I instancji zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdyż wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Z powyższego wynika, że tylko decyzja ostateczna podlega wykonaniu, a jest to taka decyzja organu I instancji, od której nie wniesiono w terminie odwołania lub decyzja organu po rozpatrzeniu odwołania, jeżeli takie zostało wniesione. Strona wnosząc w przewidzianym ustawowo terminie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, niezależnie od podniesionych w nim zarzutów i zakresu zaskarżenia, uruchamia drugi etap postępowania administracyjnego, obligująca organ odwoławczy do przeprowadzenia powtórnego postępowania w danej sprawie, mającego na celu zbadanie zaskarżonej decyzji w całości pod względem zgodności z prawem. Organ odwoławczy nie jest też związany zarzutami podniesionymi w odwołaniu ani zakresem zaskarżenia decyzji I instancji przez stronę. Jedynym ograniczeniem może tu być przepis art. 139 k.p.a., który w tym przypadku nie może mieć zastosowania i nie zmienia to faktu, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Nieuzasadniony wiec w realiach niniejszej sprawy jest zarzut naruszenia prawa materialnego zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej, gdyż strona mogła wnieść odwołanie w stosunku do części decyzji, jednak nie mogła jej wykonywać (dokonywać wycinki drzew) przed rozpatrzeniem odwołania i jest to zasada wynikająca z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, niezależnie w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego została wydana decyzja administracyjna. Oddalenie skargi zaskarżonym wyrokiem w związku z powyższymi uwagami było z punktu widzenia zgodności z prawem, w tym przypadku uzasadnione, nie naruszono więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., co podnosi się w pkt 2, 3 i 4 skargi kasacyjnej, gdyż zaskarżona decyzja SKO w Gdańsku nie została wydana z naruszeniem art. 127 k.p.a. ani art. 138 § 2 k.p.a. czy też art. 155 k.p.a., który jako przepis dotyczący uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, nie mógł mieć zastosowania w tym przypadku. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej zamieszczonego w pkt 5 należy stwierdzić, że mógłby on mieć jakiekolwiek uzasadnienie prawne tylko wtedy, gdyby art. 130 § 1 i 2 k.p.a. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Również przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem, gdyż jego uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane elementy ww. przepisem, nie ma też w nim sprzeczności i niejasności, o których mowa w skardze kasacyjnej. uzasadnienie wyroku należy czytać i rozumieć jako sens wynikający z całości, a nie z poszczególnych jego fragmentów. Pismo Burmistrza Władysławowa, o którym mowa w pkt 7 skargi kasacyjnej, załączone do akt sprawy, nie może świadczyć o naruszeniu art. 32 p.p.s.a. ani o uznaniu Burmistrza za stronę postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym pozbawiony jakiejkolwiek prawniczej logiki procesowej jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 231 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., gdyż Sąd zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok "na podstawie akt sprawy" i strona skarżąca nie ma prawa ingerować w to jakie pisma i od kogo mogą wpływać do Sądu. Ocena tych pism należy zaś wyłącznie do Sądu, jako uprawnionego do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Powyższe odnosi się również do zarzutu skargi kasacyjnej zamieszczonego w pkt 9, w którym podnosi się, iż zaskarżony wyrok został wydany "w oparciu o dokumenty, które nie stanowiły dokumentów urzędowych", bez ich wskazania i jakiegokolwiek uzasadnienia natury prawnej. Oceniając całość skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że została ona oparta na całkowicie błędnym przekonaniu jej autora, że można wykonywać nieostateczną decyzje administracyjną (po wniesieniu odwołania i przed jego rozpatrzeniem), gdyż zakres wniesionego odwołania wiąże organ odwoławczy w zakresie jego rozpatrzenia. Powyższego poglądu w zaskarżonym wyroku nie podzielił Sąd pierwszej instancji z czym zgadza się w całej rozciągłości także niniejsze orzeczenie. Decyzja administracyjna zezwalająca na usunięcie określonej ilości drzew i ustalająca jednocześnie wysokość opłaty należnej za to, niezależnie od redakcji osnowy decyzji, nie może być traktowana jako dwa odrębne i niezależne od siebie rozstrzygnięcia administracyjne, które można oddzielnie skarżyć w drodze odwołania i następnie oddzielnie wykonywać przed rozpatrzeniem odwołania. Należy zauważyć, że rozstrzygnięcie zezwalające na usunięcie drzew, jest ściśle powiązane z wysokością ustalonej opłaty przez organ pierwszej instancji, gdyż zależy to od ilości drzew, ich gatunku, rodzaju, wieku i innych czynników indywidualizujących przedmiot rozstrzygnięcia. Jeżeli nawet w odwołaniu kwestionuje się tylko wysokość ustalonej opłaty za przewidziane do usunięcia drzewa, to aby dokonać kontroli w tym zakresie organ odwoławczy musi mieć możliwość dokonania oględzin drzewostanu, który stanowi podstawowy element materiału dowodowego w sprawie. Dokonując wycinki drzew przed rozpatrzeniem odwołania, strona zlikwidowała materiał dowodowy uniemożliwiając organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania zgodnie z prawem. Omawiana decyzja z jednej strony daje stronie pewne uprawnienie lecz z drugiej strony nakłada na stronę obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości w określonym terminie. Nie można wykonywać uprawnienia bez jednoczesnego wykonania nałożonego obowiązku. Należy zauważyć, iż odpis zaskarżonego wyroku znajdujący się w aktach sprawy i doręczony stronie skarżącej, co wynika ze skargi kasacyjnej, zawiera błędną datę jego wydania, gdyż powinno być, że został wydany w dniu "3 lutego 2011 r." jak jest w oryginale, a nie dnia "26 stycznia 2011 r." Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.