II SA/Łd 995/18

Dnia 23 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Z. – W. na zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarządzenia w sprawie ogłoszenia i przeprowadzenia ustnego przetargu nieograniczonego na sprzedaż udziału we współwłasności nieruchomości p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Lp/ Pismem z dnia 12 lipca 2018 roku J. Z. – W. wniosła, na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 w związku z art. 50 § 1, art. 53 § 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie ogłoszenia i przeprowadzenia ustnego przetargu nieograniczonego na sprzedaż udziału Miasta Ł. we współwłasności nieruchomości, położonej w Ł. przy A 26 oraz powołania Komisji Przetargowej. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła naruszenie w sposób rażący przepisów art. 34, art. 37 ust. 2, art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], a także o wstrzymanie, na podstawie tej art. 61 § 3 tej ustawy, wykonania zaskarżonego zarządzenia ze względu na możliwość wystąpienia nieodwracalnych skutków ewentualnego zbycia udziału we współwłasności nieruchomości ze względu na atrakcyjność położenia nieruchomości i duże prawdopodobieństwo jej rychłej odsprzedaży oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że posiada udział we współwłasności przedmiotowej nieruchomości w 1/4 części i jest uprawniona, na mocy art. 34 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do korzystania z pierwszeństwa w nabyciu udziału Miasta Ł. we współwłasności tej nieruchomości. Dodała również, że czynności związane z wyceną zostały przeprowadzone w sposób, który miał doprowadzić do zawyżenia ceny nieruchomości i tym samym do uniemożliwienia skarżącej, jako współwłaścicielowi udziału w tej nieruchomości, skorzystania z pierwszeństwa w nabyciu ze względu na cenę znacznie przewyższającą wartość nieruchomości. Ponadto skarżąca wskazała, że wielokrotnie kwestionowała kwotę oszacowanej nieruchomości, zarzucając, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, dla przedmiotowej nieruchomości, został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa. Według skarżącej główny zarzut niezgodności to bezzasadnie określona wartość nieruchomości w podejściu dochodowym. Podniosła przy tym, że wartość rynkowa nieruchomości może zostać oszacowana w podejściu dochodowym, jeżeli nieruchomość przynosi lub może przynosić dochód. Przedmiotowa nieruchomość, jak wskazała skarżąca, nie generuje jednak rzeczywistych dochodów od wielu lat, a ze względu na pogarszający się stan techniczny budynków nie będzie w przyszłości również ich generowała. W odpowiedzi na powyższą skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta Ł. wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał głównie, że w skardze zarzucono organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego działanie obliczone na uniemożliwienie skarżącej jako uprawnionej w zakresie praw płynących z art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami, skorzystania z dyspozycji tego przepisu. Dodał przy tym, że działanie to miałoby się sprowadzać do prowadzenia procedury sprzedaży udziału Miasta Ł. we współwłasności nieruchomości, położonej w Ł. przy A 26 w oparciu o operat szacunkowy dotyczący powyższej nieruchomości, który nie spotkał się z aprobatą skarżącej. Pełnomocnik organu wskazał również, że przedmiot skargi nie ma charakteru sprawy administracyjnej - a zatem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powołując się na przepis art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami podniósł, że uczestnik przetargu (a taki miała status skarżąca) może, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. Dodatkowo pełnomocnik organu nadmienił, że nie jest kwestionowane w orzecznictwie uznanie, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) i nie zawiera elementu administracyjnego – władczego. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Dodał również przy tym, że działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Konkludując, pełnomocnik Prezydenta Miasta Ł. wskazał ponownie, że ustawodawca przewiduje możliwość zaskarżania jedynie czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu (por. art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami), choć i w tym wypadku nie jest możliwa droga sądowoadministracyjna. Wykładnia przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nasuwa wątpliwości, iż skarga dotyczy tylko takich stanów faktycznych, w których przetarg się odbył. W ocenie pełnomocnika organu, akt kreujący procedurę prowadzącą do takiego zbycia podlega kwestionowaniu w reżimie powyższego przepisu jako czynność uprzednia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018, poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm. – przywołana dalej w tekście jako: "p.p.s.a") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd bada jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności jest pozostawanie sprawy, której skarga dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Jeżeli sprawa poddana kontroli sądu do takiej kategorii spraw nie należy, stosowanie do art. 58 § 1 p.p.s.a. skargę należy odrzucić. Analiza powołanych przepisów art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. nie pozwala na zakwalifikowanie zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. do żadnej z wymienionych w przytoczonym przepisie kategorii aktów, czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone zarządzenie stanowi władczą formę rozstrzygnięcia organu jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest to w szczególności decyzja administracyjna, w której organ dokonał autorytatywnej konkretyzacji przepisu prawa materialnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Nie jest to również niebędący aktem prawa miejscowego akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie stanowi również żadnego z zarządzeń, które na mocy przepisów szczególnych podlegałoby kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zaskarżone zarządzenie nie stanowi także "innego, niż decyzja albo postanowienie, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", które wymienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie rozstrzyga ono o uprawnieniach lub obowiązkach związanych ze spornym udziałem w nieruchomości. Biorąc po uwagę powyższe nie można przyjąć tak, jak wskazała skarżąca, iż podstawę wniesionej skargi stanowią przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 w związku z art. 50 § 1, art. 53 § 2, art. 54 § 1 p.p.s.a. Zauważyć należy, że zaskarżonym zarządzeniem organ wskazał jedynie, że ogłasza ustny przetarg nieograniczony na sprzedaż udziału Miasta Ł. we współwłasności nieruchomości, położonej w Ł. przy A 26, oznaczonej w obrębie geodezyjnym [...] jako działka numer 96 o powierzchni 1455m². Natomiast jako cel tego przetargu zostało określone uzyskanie najwyższej ceny, a w celu jego przeprowadzenia powołano Komisję Przetargową. Nie stanowi ono aktu wydawanego w trybie postępowania administracyjnego. Nie obliguje również organ do wydania w przyszłości rozstrzygnięcia, nie może stanowić też przyrzeczenia administracyjnego. Przedmiotowe zarządzenie klasyfikuje się jako oświadczenie woli i jest przejawem uprawnień właścicielskich (art. 140 k.c.). Dodatkowo nadmienić trzeba, że na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można przypisać mu charakteru aktu z zakresu administracji publicznej, bowiem nie wywołuje ono żadnych skutków administracyjnoprawnych i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że okoliczność, iż gospodarowanie mieniem publicznym przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego doznaje na gruncie tej ustawy ograniczeń nie powoduje, że spory w tym zakresie tracą charakter cywilnoprawny. Na marginesie jedynie należy zwrócić uwagę, jak wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że tryb zbywania (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste) nieruchomości należących do gminy, stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą jest, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady określone zostały natomiast m.in. w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok NSA z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1189/10, LEX nr 741511). Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami uczestnik przetargu może, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. Jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, oraz nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60 ust. 2 pkt 1, uczestnik przetargu może zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. W odniesieniu do zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia, wskazać należy, iż (...)stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej(...) ( B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, s. 251.) Mając na uwadze powyższe należało uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, gdyż zaskarżone zarządzenie nie jest objęte właściwością sądów administracyjnych i podlega odrzuceniu. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Lp/