I OSK 351/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Sz 114/16 w sprawie ze skargi Ł. M. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz Ł. M. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Sz 114/16 oddalił skargę Ł. M. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2016 r. Ł. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o udostępnienia informacji publicznej w postaci całości korespondencji pomiędzy Gminą Miastem K. a inżynierem w związku z umową z dnia [...] kwietnia 2014 roku z A. Sp. z o.o. na wykonanie robót budowlanych pn.: "[...]" (kontrakt nr [...]) - zarówno złożonej w trakcie realizacji tej umowy, jak też po jej zakończeniu - oraz z umową łączącą inżyniera z Gminą Miastem K. dotyczącą powyższej umowy (tj. na podstawie której inżynier wykonywał czynności dotyczące umowy z A. Sp. z o.o.) - wraz z tą umową. W odpowiedzi na wniosek podmiot zobowiązany przekazał umowę zawartą z inżynierem kontraktu, informując jednocześnie, że korespondencja, o której mowa we wniosku, nie jest informacją publiczną i nie zostanie udostępniona. Wyjaśnił, że składają się na nią dokumenty wewnętrzne, które nie są wyrazem oficjalnego stanowiska organu. Służą jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych informacji oraz uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Powołał się na wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli dotyczyła sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji. Ł. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w załatwieniu jego wniosku, podnosząc, że zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 164 ze zm.) postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne. Ponadto zwrócił uwagę na treść art. 139 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, iż umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że konsekwencją tych regulacji jest stwierdzenie, iż stan realizacji umów, mający odzwierciedlenie w dokumentach znajdujących się u zamawiającego, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd Wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu, że wnioskowana korespondencja wytworzona w trakcie realizacji umów ma charakter dokumentów wewnętrznych i tym samym nie stanowi informacji publicznej. Wskazał, że dokumentem urzędowym, podlegającym udostępnieniu w procesie realizacji inwestycji będą takie dokumenty, które zostały wytworzone oficjalnie i włączone do dokumentacji obrazującej przebieg realizacji inwestycji, w szczególności, jeżeli konieczność ich wytworzenia w określonej formie przewidują obowiązujące przepisy, bądź zawarta z wykonawcą umowa, np. protokół odbioru robót, wniosek wykonawcy o zmianę harmonogramu itp. Nie stanowią natomiast informacji publicznej dokumenty wytworzone nieoficjalnie, mające charakter doradczy, czy techniczny, zwłaszcza jeżeli nie zostały włączone do dokumentacji z realizacji inwestycji, a ich wytworzenia nie wymagają ani przepisy, ani zawarta z wykonawcą umowa. Powołując się na wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2649/15, Sąd stwierdził, że nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym etapie procesu podejmowania rozstrzygnięć. Taka kontrola mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Ł. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez błędną wykładnię pojęcia "dokument urzędowy, który podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej" i przyjęcie, że udostępnieniu podlega jedynie dokument oficjalny i włączony do dokumentacji w sytuacji, gdy - zgodnie z prawidłową wykładnią - udostępnieniu takiemu winien podlegać każdy dokument posiadający cechy dokumentu urzędowego; b) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zakres wniosku złożonego w przedmiotowej sprawie nie obejmuje informacji stanowiących informację publiczną, a jedynie informacje stanowiące "dokumenty wewnętrzne" w sytuacji, gdy dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że żądana informacja nie stanowi w całym wnioskowanym zakresie informacji publicznej, co uniemożliwia ocenę prawidłowości podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i ust. 2 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy żądane informacje stanowią informację publiczną; c) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i ust. 2 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie, czego konsekwencją był brak stwierdzenia, że organ obowiązany do udzielenia żądanej informacji pozostawał w bezczynności. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego ograniczających się do opłat sądowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji dotyczące podziału dokumentów urzędowych na podlegające i niepodlegające udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej podział taki nie znajduje uzasadnienia w świetle definicji zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., bowiem przepis ten wraz z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tej ustawy stanowi, że udostępnieniu w trybie powołanej ustawy podlegają wszelkie dokumenty urzędowe. W ocenie autora skargi kasacyjnej błędnie uznał Sąd I instancji, że udostępnienie w trybie u.d.i.p. korespondencji pomiędzy pracownikami jednostki samorządu terytorialnego, którzy są funkcjonariuszami publicznymi, a podmiotem zewnętrznym, takim jak inżynier kontraktu, który w ramach umowy świadczy określone usługi dla Gminy Miasta K. i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie ze środków publicznych, nie jest możliwe, gdyż korespondencja ta ma charakter dokumentu wewnętrznego. Podniesiono, że w sytuacji, gdy dokumenty - jak w niniejszej sprawie - są przekazywane pomiędzy organem a podmiotem zewnętrznym (w tym wypadku inżynierem) oraz posiadają podpis pracownika organu, nie ma podstaw do uznania ich za dokumenty wewnętrzne. Wskazano także, że czas trwania umowy łączącej inżyniera z Gminą Miastem K., o której mowa we wniosku, już minął, zatem udostępnienia żądanej korespondencji nie będzie mogło doprowadzić do zaburzenia jakiegokolwiek procesu decyzyjnego, osłabienia pozycji negocjacyjnej tej gminy czy innych negatywnych konsekwencji. Nie ma więc przeszkód, aby wniosek został pozytywnie rozpatrzony. Ponadto zwrócono uwagę na niekonsekwencję Sądu I instancji polegającą na tym, że z jednej strony Sąd wskazał, co należy rozumieć pod pojęciem dokumentu urzędowego i że dokument taki podlega udostępnieniu, z drugiej zaś odmówił niektórym dokumentom urzędowym takiego udostępnienia. W ocenie autora skargi kasacyjnej może to doprowadzić do sytuacji, w której organ uprawniony do udostępnienia informacji publicznej będzie dowolnie, bez żadnej kontroli decydował o tym, który z dokumentów urzędowych będzie podlegał udostępnieniu, a który nie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że nie zostały dochowane przez Sąd pierwszej instancji wymogi prawidłowego sporządzenia uzasadnienia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazuje wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z nim sąd powinien w nim przedstawić zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona winna po jego lekturze mieć pewność, że sąd przeanalizował każdy z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organów co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem i zbadał zgodność wydanego aktu administracyjnego z prawem. Sąd nie może więc ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń czy też tylko do przytoczenia wszystkich zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (por. poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 195/07, opubl. w Lex pod nr 464095, z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 142/07, opubl. w Lex pod nr 462963 , z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1206/06, opubl. w Lex pod nr 65407 i z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1281/06, opubl. w Lex pod nr 362061). Sąd pierwszej instancji po przedstawieniu obszernych wywodów teoretycznych nie przełożył je na grunt niniejszej sprawy. Sąd ten stwierdził, że "skoro – jak wyżej wskazano, żądana dokumentacja nie stanowi informacji publicznej i podmiot zobowiązany dokonując jej prawidłowej kwalifikacji odmówił jej udostępnienia w zwykłej formie pisemnej, to należało uznać, że nie naruszył przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji nie pozostaje w bezczynności". W sprawach, których przedmiotem jest bezczynność organu, szczególnie istotne jest, aby Sąd ustalił wyczerpująco stan faktyczny, na którym oparł swoje rozstrzygniecie. Tymczasem, Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na nie do końca sprecyzowanym wniosku skarżącego "o udostępnienie informacji publicznej w postaci całości korespondencji pomiędzy Gminą Miastem K., a inżynierem". Sformułowanie wniosku może budzić wątpliwości co do jego zakresu, w szczególności, czy dotyczy on korespondencji Gminy Miasta K., czy również korespondencji inżyniera kontraktu. Wątpliwość ta rodzi się w szczególności w związku z brakiem rozróżnienia tych dwóch rodzajowo odmiennych korespondencji, w szczególności ze względu na podmioty ją sporządzające. Różnicy tej nie dostrzega zarówno adresat wniosku jak i Sąd. Zatem zachodzi wątpliwość co do tego czy stanowisko Sądu odnosi się do obydwu rodzajów korespondencji. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie z punktu widzenia kwalifikacji tych rodzajowo odmiennych korespondencji jako dokumentów urzędowych lub jako dokumentów wewnętrznych. Kwalifikacja ta determinuje bowiem rozstrzygnięcie sprawy. Sąd pierwszej instancji podaje wiele teoretycznych przykładów dokumentów urzędowych i dokumentów wewnętrznych, które mogą powstać na etapie realizacji inwestycji finansowanych ze środków publicznych. Sąd nie bierze jednak pod uwagę zawartości żądanej we wniosku korespondencji. Przyjmuje a priori, że zawartość tej korespondencji to dokumenty wewnętrzne. Z ustaleń Sądu ale również ze stanowiska organu nie wynika, co zawiera żądana korespondencja a nawet jaką jej ilość organ posiada. Nie sposób zatem wykluczyć, że w żądanej korespondencji znajdują się dokumenty, które należy zakwalifikować jako informację publiczną. Kwalifikacja żądanej korespondencji dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest bowiem czysto abstrakcyjna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej braki uzasadnienia uniemożliwiają kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Na obecnym etapie postępowania spór w sprawie sprowadza się przede wszystkim do rozstrzygnięcia, czy żądana przez skarżącego korespondencja to dokumenty wewnętrzne nie mające charakteru informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał wykładni pojęcia dokumentu urzędowego na gruncie przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i dokumentu wewnętrznego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego jak należy rozumieć dokument wewnętrzny. Trafnie wskazał Sąd, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2649/15, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, pub www.nsa.orzeczenia.gov.pl ). Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela obecny w literaturze pogląd, iż organ, w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Uznanie, że absolutnie wszystkie tego rodzaju dokumenty i działania podlegają udostępnieniu spowodowałyby jedynie większe jeszcze niż dotychczas próby ukrycia i utajnienia materiałów niezbędnych w istocie do podjęcia prawidłowej decyzji. Proces jej podejmowania mógłby odbywać się wówczas całkowicie poza sferą jakiejkolwiek oficjalności, a przez to być mniej transparentny i w mniejszym stopniu podlegać społecznej kontroli (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2012, s. 58-59). Procesowi podejmowania rozstrzygnięć nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, decyzji właściwej, wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających np. chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Niezasadne są przy tym zarzuty, że przyjęcie takiego poglądu za trafny, wyklucza społeczny nadzór nad rozstrzyganiem spraw publicznych. W momencie, kiedy projekt rozstrzygnięcia zyskuje walor oficjalności, może być udostępniony opinii publicznej przez organ, który go stworzył, wówczas może podlegać społecznej ocenie. Sąd pierwszej instancji dokonał natomiast błędnej wykładni pojęcia dokument urzędowy, co słusznie zarzuca skarżący kasacyjnie. Wprowadzenie definicji legalnej "dokumentu urzędowego" w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwić precyzyjne stosowanie regulacji art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4a oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Posiada ona szeroki zakres przedmiotowy i uniwersalny charakter, gdyż obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 38). Należy jednak wskazać, iż użycie terminu "podpisana" implikuje konieczność dokonania tej czynności zgodnie z wymogami stawianymi jej przez poszczególne unormowania dotyczące tej materii. Dodatkową przesłanką zakwalifikowania utrwalonej treści oświadczenia woli lub wiedzy do grupy dokumentów urzędowych jest skierowanie jej do innego podmiotu lub złożenie do akt. Rodzaj adresata oświadczenia woli lub wiedzy jest nieistotny (inny funkcjonariusz publiczny, podmiot, którego oświadczenie woli lub wiedzy bezpośrednio dotyczy, osoba trzecia). Konstytutywną przesłanką definicji dokumentu urzędowego jest jego pochodzenie od funkcjonariusza publicznego [E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej (Uwagi krytyczne), "Kontrola Państwowa" 2002, nr 1, s. 29]. Pod tym ostatnim pojęciem należy rozumieć podmioty wskazane w art. 115 § 13 k.k. Przepis ten w kontekście art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy jednak interpretować zawężająco, gdyż nie każda osoba będąca pracownikiem organu administracji publicznej będzie upoważniona do władczego działania, a tym samym jej utrwalone oświadczenie woli lub wiedzy nie będzie posiadać charakteru urzędowego (takiego kwalifikowanego charakteru nie posiadają w szczególności dokumenty wydane przez osoby pełniące funkcje eksperckie lub udzielające niewiążących prawnie opinii czy analiz (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 144). Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku po zacytowaniu treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wskazał, że "W ocenie sądu dokumentem urzędowym, podlegającym udostępnieniu w procesie realizacji inwestycji będą zatem takie dokumenty, które zostały wytworzone oficjalnie i włączone do dokumentacji obrazującej przebieg realizacji inwestycji, w szczególności, jeżeli konieczność ich wytworzenia w określonej formie przewidują obowiązujące przepisy, bądź zawarta z wykonawcą umowa, np. protokół odbioru robót, wniosek wykonawcy o zmianę harmonogramu itp. Nie stanowią informacji publicznej dokumenty wytworzone nieoficjalnie, mające charakter doradczy, czy techniczny, zwłaszcza jeżeli nie zostały włączone do dokumentacji z realizacji inwestycji, a ich wytworzenia nie wymagają ani przepisy, ani zawarta z wykonawcą umowa". Z przeprowadzonej przez Sąd wykładni art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że nie wszystkie dokumenty posiadające cechy dokumentu urzędowego stanowią informację publiczną. Sąd bowiem dokonał podziału dokumentów urzędowych na: wytworzone oficjalnie i włączone do dokumentacji – będące informacją publiczną; wytworzone oficjalnie i nie włączone do dokumentacji – jako nie mające charakteru informacji publicznej; wytworzone nieoficjalnie nie włączone do dokumentacji jako nie mające charakteru informacji publicznej. Takie rozumienie pojęcia dokumentu urzędowego nie znajduje uzasadnienia w świetle definicji zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten wraz z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną jest treść i postać wszystkich dokumentów urzędowych. Fakt złożenia danego dokumentu w aktach sprawy stanowi jedną ale nie jedyną z przesłanek uznania danego dokumentu za dokument urzędowy. Sąd pierwszej instancji definiując dokument urzędowy posługuje się nieprecyzyjnym pojęciem oficjalności. Tymczasem dokumentem urzędowym może być zarówno ten, który został skierowany do innego podmiotu jak i ten który został tylko złożony do akt sprawy. W kontekście żądanej przez skarżącego korespondencji te elementy są szczególnie istotne ze względu na to, że korespondencja organu została skierowana do innego podmiotu (do inżyniera kontraktu) a korespondencja inżyniera kontraktu mogła zostać złożona do akt. Oczywiście należy też rozważyć, czy korespondencja inżyniera kontraktu jest oświadczeniem woli lub wiedzy, utrwalonym i podpisanym przez funkcjonariusza publicznego. W tym stanie sprawy Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 p.p.s.a., ponieważ brak było podstaw do oddalenia skargi. W tych okolicznościach sprawy przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Sąd ten ponownie rozpoznając sprawę, zastosuje się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i odniesie się do wskazanych powyżej, wymagających wyjaśnienia kwestii. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania kasacyjnego ograniczające się do opłat sądowych.