I GSK 434/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 955/18 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. K. na rzecz Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1 Wyrokiem z 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 955/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z ustalonego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego wynikało, że T. K. i M. H. w okresie od 2004 r. do 2011 r. zarejestrowali w ewidencji producentów 39 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Udziałowcami tych podmiotów byli wyłącznie oni oraz utworzone przez nich spółki. Spośród 39 spółek wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 złożyło 30 spółek, skarżący T. K. oraz oddzielnie M. H., jako odrębni producenci rolni. Sąd pierwszej instancji wyraził stanowisko, że choć utworzone spółki formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, to w rzeczywistości było to wyłącznie wyodrębnienie formalnoprawne, nie świadczące o ich niezależności. Gospodarstwa te bowiem pozostawały w ścisłym związku ze sobą oraz T. K. i M. H. Wszystkie działania, które miały miejsce od utworzenia spółek, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych o powierzchni pozwalającej na pozyskaniu najkorzystniejszych stawek procentowych przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Mimo, że w sprawie strona skarżąca wystąpiła z oddzielnym wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2016, działając formalnie jako samodzielny rolnik, to tak naprawdę tworzyła ona wraz gospodarstwami pozostałych spółek jeden podmiot i jeden organizm gospodarczy, prowadzony przez T. K. i M. H. przy pomocy najbliższych współpracowników. Mając na względzie powiązania majątkowe, osobowe, ekonomiczne, organizacyjne i infrastrukturalne pomiędzy utworzonymi spółkami, T. K. i M. H., pozwalające na poczynienie oczywistego ustalenia o istnieniu w sprawie zamierzonej koordynacji działań, które ukierunkowane były wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia poprzez obejście zasady degresywności, uniemożliwiające osiągnięcie celu wsparcia, uznano, że w sprawie wystąpił zarówno element subiektywny, jak i obiektywny stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, dalej powoływane jako rozporządzenie nr 1306/2013). To z kolei skutkowało odmową przyznania stronie skarżącej wnioskowanej płatności. 2.1 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T. K. wniósł o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez sąd naruszenia przez organ wydający decyzję przepisów norm prawa materialnego: a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 K.p,a. jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 z powodu nie uwzględnienia przez sąd, że organ administracji dokonał ustalenia działania strony - skarżącego kasacyjnie w tzw. sztucznych warunkach w sytuacji, gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez długie lata przed wydaniem decyzji odmownych decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności powiązanych osobowo i kapitałowo, b) norm postępowania tj. art. 77 i 81 K.p.a. poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m.in. jako dowody wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi - T. K. - stroną oraz jego żoną M. H., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym, począwszy od roku 2004, a skończywszy na roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że strona w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń. Skarżący kasacyjnie zarzucił również, że sąd bez zastrzeżeń przyznał rację organowi, iż rozpoznał materiał dowodowy wszechstronnie i w całości, a tymczasem organ przyjął jako dowody tylko te decyzje, które były odmowne dla strony oraz podmiotów powiązanych ze skarżącym kasacyjnie, tj. od roku 2015, kiedy to organ rozpatrujący sprawy wniosków podmiotów powiązanych ze stroną uznał, że należy stosować wobec spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wobec osób fizycznych tworzących spółki rolne sankcje z tytułu sztucznych warunków. Zarzut dotyczy przyjęcia bez żadnych uwag przez sąd uzasadnień decyzji, w których organy obu instancji orzekły, że strona, (a także podmioty powiązane) jest wyłącznie odpowiedzialna za skutki ubiegania się o płatności wspólnie z kilkudziesięcioma innymi spółkami przez wiele lat, co zostało ocenione przez organy nadzoru dopiero po wielu latach w postaci zastosowania sankcji. 2.2 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w zbliżonym stanie faktycznym i przy zasadniczo tożsamych zarzutach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał w sprawach I GSK 314/19, I GSK 315/19 i I GSK 327/19 (wyroki z 30 maja 2019 r.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniach tych wyroków. 3.2 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. 3.3 W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez powiązanie go z zarzutem naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 - jako naruszenie norm prawa materialnego, oraz z zarzutem naruszenia art. 77 i art. 81 K.p.a. – jako naruszenie norm postępowania Wymaga wyjaśnienia, że o skuteczności zarzutów opartych na naruszeniu przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2019 r. II GSK 850/17 – LEX 2636756). Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 784/10, z 28 czerwca 2018 r. I GSK 844/18, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powyższych wymogów nie spełnia. Wynika z niej, że skarżący opiera ją na pominięciu przez sąd pierwszej instancji decyzji przyznających płatności skarżącemu bądź podmiotom powiązanym, wydawanych od 2004 r. do 2014 r. w takich samych warunkach stanu faktycznego jak i prawnego. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wskazał związku podnoszonych uchybień z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak wyrażono w uzasadnieniu wyżej powołanych wyroków I GSK 314/19, I GSK 315/19 i I GSK 327/19, nie można uznać za uzasadnione wywodów skarżącego, iż winny mu być przyznane płatności na 2016 r., bowiem takie płatności otrzymywał już w latach wcześniejszych, przy nie kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania, zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Sąd pierwszej instancji obszernie wypowiedział się w zakresie zebranego materiału dowodowego, w tym przyczyn, dla którego uznał go za zebrany w zgodzie z wymogami art. 77 § 1 K.p.a. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował zebranych dowodów ani wyrażonej o nich oceny, co więcej, w skardze kasacyjnej przyznał, iż przyznanie płatności za lata poprzednie było wynikiem błędu w nadzorze, co zostało ujawnione w toku kontroli EFPROF, a która była przyczynkiem odmowy płatności na 2015 r. W tym stanie rzeczy, przy braku wykazania związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonymi wadliwościami postępowania a możliwością zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., wskazujący na nie zebranie i nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego. 3.4 W zarzucie skargi kasacyjnej wymieniono naruszenie art. 81 k.p.a., jednakże nie sprecyzowano, na czym ono polegało. Stanowi on, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zatem chcąc podważyć zastosowanie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji wnoszący skargę kasacyjną obowiązany był wskazać na okoliczności potwierdzające wyartykułowany zarzut. Skarga kasacyjna jest bowiem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom kwalifikowanym, tzn. powinna zawierać, oprócz innych wymogów m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu oceną ich zasadności, skoro sąd ten nie może domniemywać intencji strony. Jedynie w sytuacji gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie jej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić jej merytoryczna kontrolę. W sytuacji jak niniejsza, gdzie skarga kasacyjna nie zawiera rozwinięcia w zakresie naruszenia ww. przepisu, nie jest możliwe odniesienie się do tego tematu. Analogicznie należy odnieść się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 82 K.p.a., stanowiącego o tym kto nie może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. 3.5 Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP i art. 7 K.p.a. należy przypomnieć, że zgodnie z pierwszym z przepisów, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przepis art. 7 K.p.a. stanowi natomiast, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak wynika ze skargi kasacyjnej, naruszenie tych zasad kasator upatruje w nieprzyznaniu mu płatności za 2016 r., w sytuacji, gdy takie płatności otrzymywał w latach poprzednich. Przyjęcie koncepcji skarżącego i przyznanie płatności pomijałoby jednak ustaloną przez organ kluczową okoliczność, że skarżący utworzył pozornie odrębne gospodarstwa, co umożliwiło mu uzyskanie większych płatności niż te, które przysługiwałby jednemu dużemu gospodarstwu. W takim zaś stanie faktycznym stronie nie przysługują płatności, co wynika z zastosowanych przez organ (przy akceptacji sądu pierwszej instancji) przepisów materialnego, nie kwestionowanych zresztą w skardze kasacyjnej. Innymi słowy, uznanie racji skarżącego prowadziłoby do nieuzasadnionego uzyskania nienależnych mu korzyści. Tym samym stanowiłoby to o naruszeniu przez organ zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej i w powyższym zakresie są więc bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w powołanych wyżej wyrokach I GSK 314/19, I GSK 315/19 i I GSK 327/19, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnie z prawem. Beneficjent bowiem składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Tak więc beneficjent we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania płatności. Powyższe oznacza, że wobec akcentowanego przez kasatora naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz słusznego interesu skarżącego, w przedstawionych okolicznościach przedmiotowej sprawy prymat należy przyznać zasadzie określonej w art. 7 Konstytucji RP, a więc zasadzie legalizmu i praworządności. Podkreślić przy tym należy, że w warunkach przedmiotowej sprawy nie istnieje konstrukcja prawna, która nakazywałaby przyznawać płatności za dany rok tylko z tego powodu, że były one przyznane w latach poprzednich. Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, stan faktyczny przedmiotowej sprawy został ustalony na gruncie rozszerzonego materiału dowodowego, w którym, jak przyznał organ, odkryto kierownicze skoordynowanie wszystkich działań ukierunkowanych na uzyskanie płatności większych niż te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności. Co więcej, każda sprawa administracyjna stanowi jedną odrębną całość, co oznacza, że decyzje za poprzednie lata nie miały wpływu na wynik sprawy przedmiotowej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, przyznanie płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez sąd pierwszej instancji, skoro ocenie podlegała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzje organu I instancji (por. I GSK 314/19, I GSK 315/19 i I GSK 327/19). 3.6 Mając powyższe na względzie należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. 3.7 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.).