III OSK 1074/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1893/18 w sprawie ze skargi M. S.A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzenie wód opadowych i roztopowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1893/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S.A. (skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzenie wód opadowych i roztopowych. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: - art. 271 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 poz. 1566 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że do wyliczenia opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z kolektora Ø 0,30 m w ul. [...] do wód Kanału [...] w km 1+900, należy zastosować 365 dni w roku, czyli uznał w ten sposób błędnie, że wprowadzanie wód opadowych i roztopowych dokonuje się w sposób ciągły przez 365 dni w roku, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej, zasadnym jest przyjęcie czasu wyrażonego w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód czyli jako liczbę dni równą liczbie dni z opadem atmosferycznym w roku kalendarzowym; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez uznanie, iż nie ma w niniejszej sprawie zastosowania zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, co miało wpływ na wynik sprawy, w której pomimo wątpliwości co do treści normy prawnej określonej w art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, z której treści nie wynika, że należy przyjąć 365 dni tj. maksymalną ilość dni w roku, a jedynie wynika, że należy przyjąć czas wyrażony w dniach, w celu obliczenia opłaty stałej, wątpliwości te nie zostały rozstrzygnięte na korzyść skarżącego; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie do naruszenia zasady zaufania obywateli do władzy publicznej przez przyjęcie w ślad za organem założenia, że opady atmosferyczne na terenie [...] w okolicach ul. [...] występują przez 365 dni w roku, co skutkowało nałożeniem na skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z kolektora Ø 0,30 m w ul. [...] do wód Kanału [...] w km 1+900, w zawyżonej kwocie i przyjęcie do wyliczenia, że wprowadzanie wód opadowych i roztopowych dokonuje się w sposób ciągły przez 365 dni w roku, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej, zasadnym jest przyjęcie czasu wyrażonego w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód czyli jako liczbę dni równą liczbie dni z opadem atmosferycznym w roku kalendarzowym; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że Organ zaniechał podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, należytego zebrania materiału dowodowego, oraz poprzez niedostrzeżenie, że materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony o informacje specjalistyczne niezbędne do ustalenia liczby dni z opadem atmosferycznym a tym samym do prawidłowego wyliczenia opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z kolektora 0 0,30 m w ul. [...] do wód Kanału [...] w km 1+900. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że rozumowanie Sądu I instancji w zakresie art. 271 ust. 4 Prawa wodnego jest błędne i nie zasługuje na aprobatę. W jego ocenie, niewątpliwie omawiana opłata stała jest opłatą roczną, nie oznacza to, że do jej wyliczenia ustawodawca żąda przyjęcia 365 dni, a już nie może być argumentem dla rozstrzygnięcia Sądu I instancji trudność w ustaleniu liczby dni kalendarzowych z opadem atmosferycznym. Przyjęcie pełnego roku jako czasu, w którym występują opady atmosferyczne jest nieprawdziwe i sprawia, że opłaty wyliczone na takiej podstawie stają się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia art. 271 ust. 4 Prawa wodnego winna wyglądać w ten sposób, iż w celu wyliczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód należy ustalić liczbę dni równą liczbie dni z opadem atmosferycznym w roku kalendarzowym. Wskazał, iż w tej sytuacji zasadne jest uzyskanie informacji specjalistycznych z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w [...]. Skarżący uzyskał takie informacje i wykazał, że do obliczeń zasadnym jest przyjęcie 178 dni z opadem w ciągu roku. Liczba tych dni określona została na podstawie danych pomiarowo-obserwacyjnych ze stacji pomiarowej [...] z okresu dziesięciolecia 2004-2013, udostępnionych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej w [...] na portalu dane publiczne.imgw.pl. Wyjaśnił, iż jest to stacja zlokalizowana najbliżej rejonu miejsca odprowadzania wód opadowych i roztopowych, która posiada najbardziej aktualne dane pomiarowe i znajduje się po tej samej stronie Wisły, stanowiącej istotną barierę dla zjawisk meteorologicznych. Pismem z [...] stycznia 2022 r. skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Pismem z [...] lutego 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie wyraził zgodę na uczestnictwo w rozprawie zdalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego były już sprawy dotyczące określenia opłaty stałej za wprowadzenie wód opadowych i roztopowych (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4778/21). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażany dotychczas w orzecznictwie. Na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w których nastąpiło wprowadzenie nowego systemu opłat za usługi wodne, stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający (użytkownik) płaci". Powyższa regulacja znalazła odzwierciedlenie między innymi w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Wprowadzone opłaty mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". Zmiana ustawy prawo wodne wprowadziła opłatę za usługi wodne składającą się z opłaty stałej i opłaty zmiennej (art. 270 Prawa wodnego). Stosownie zaś do treści art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie natomiast z treścią art. 270 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. W konsekwencji dla ustalenia ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 należy się odwołać do decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego ustalającej średnią ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w m3/rok. Odwołanie się takie jest dopuszczalne, jeżeli decyzja ta została wydana już pod rządami obecnie obowiązującego Prawa wodnego. Kwestią sporną w tej sprawie jest natomiast przyjęcie 365 dni, jako parametru "czasu wyrażonego w dniach". Rację ma Sąd I instancji, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Tym samym rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m3/s, która ma wymiar roczny. Co za tym idzie należało zastosować wskaźnik roczny ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, a więc prawidłowo wskazano jako parametr czasu 365 dni, co wynika z rocznego charakteru opłaty stałej. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż tego rodzaju wykładnia powołanych przepisów nie stoi w sprzeczności z przyjęciem przez ustawodawcę parametru "czasu wyrażonego w dniach", ponieważ nie w każdej sytuacji czas ten będzie wynosił 365 dni. Nie mniej jednak sytuacja taka ma miejsce w wyjątkowych okolicznościach, gdy podmiot nie mógł korzystać w całym roku z usług wodnych z uwagi albo na uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie w trakcie roku albo na to, że urządzenie wodne, przy pomocy którego usługa wodna miałaby być realizowana nie istniało przez cały rok, a przez to nie mogło w całym tym okresie funkcjonować. W takiej sytuacji parametr czasu może zostać wyrażony odpowiednio do okresu, kiedy korzystanie z usługi wodnej było możliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2020 r. II OSK 3750/18). Nie można zgodzić się z twierdzeniami autora skargi kasacyjnej, iż parametr czasu może zostać zmniejszony o okres, w którym podmiot nie korzysta z usługi wodnej z powodów faktycznych np. z uwagi na zmniejszone opady atmosferyczne. Omawiana opłata stała stanowi, bowiem "abonament" za możliwość korzystania z usług wodnych, co wynika również treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-686/15. W konsekwencji za niezasadne należało uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż opłatę stałą należy ustalać na podstawie danych przekazanych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, bowiem byłoby to sprzeczne z istotą opłaty stałej. Co więcej brak jest podstaw do prowadzenia tego rodzaju ustaleń na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym za słuszne należy uznać stanowisko, że skoro opłata stała ma charakter roczny i niezależny od faktycznej ilości dni odprowadzania wód, to parametr czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku w liczbie 365 dni (366 dni w latach przestępnych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego jest prawidłowa i uwzględnia zarówno cel, jak i funkcję opłaty stałej. W konsekwencji jako nieuzasadnione należało ocenić zarzuty skargi kasacyjnej. Jednocześnie zauważyć należy, iż kluczowe znaczenie miał w tej sprawie zarzut podnoszący naruszenie art. 271 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego, przy czym drugi z tych przepisów dotyczy wyłącznie trybu reklamacyjnego i nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie. Jednocześnie wskazać należy, iż przyjęcie czasu wyrażonego w dniach, w których następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, czyli liczby dni z opadem atmosferycznym w roku kalendarzowym, może mieć ewentualnie zastosowanie w przypadku opłaty zmiennej, co wynika z polityki cenowej Ramowej Dyrektywy Wodnej. Opiera się ona na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., bowiem – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - brak jest wątpliwości co do treści normy prawnej określonej w art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. Z treści tego przepisu nie wynika wprost, że należy przyjąć 365 dni, jako parametr czasu wyrażonego w dniach, natomiast wynika to z wykładni funkcjonalnej i tego przepisu uwzględniającej cel i funkcję opłaty stałej. Tym samym nie doszło również do naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 i 107 § 3 k.p.a. W świetle zaprezentowanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd I instancji prawidłowej wykładni art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, brak było bowiem podstaw do prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia dni z opadem atmosferycznym. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.