II SA/Bd 243/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Rada Gminy przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. i R. . Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. A. S. (skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w zakresie dotyczącym nieruchomości nr [...], położonych na terenie miejscowości R. i M. , stanowiących jego własność. Jako podstawę skargi wskazał przepis art. 101 ust. 1 (w skardze mylnie "art. 101 §1") ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 – dalej "u.s.g."). Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości gruntowej poprzez zmianę jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej "u.p.z.p.") poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień wnioskodawcy związanych z prawem własności działek położonych na terenie miejscowości R. i M.; naruszenie interesu prawnego skarżącego przejawiające się w zmianie przeznaczenia działek nr [...] i pozbawienie możliwości realizacji planowanych inwestycji w sytuacji podjęcia przez niego wielu czynności w tym kierunku; naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały, która rażąco narusza prawo własności skarżącego, co nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem nie realizuje żadnego z celów gospodarki przestrzennej, jaki w świetle u.p.z.p. mógłby być uznany za istotny dla społeczności lokalnej i co stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy i istotnie narusza interes prawny skarżącego; oraz naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w nieuwzględnieniu interesu skarżącego przy ustalaniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek nr [...] oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że uchwała uderza w jego interes prawny, albowiem od października 2016 r. stara się on o pozwolenie na realizację inwestycji polegającej na budowie obiektów inwentarskich – chlewni, chów bezściółkowy wraz z infrastrukturą towarzyszącą na przedmiotowych działkach. Wskazał, że ma interes prawny w sprawie, albowiem jego działki leżą na terenie przedmiotowego m.p.z.p. i akt ten zmienia ich przeznaczenie. Podniósł, że na długo przed uchwaleniem przedmiotowego planu wszczął postępowanie administracyjne celem realizacji planowanych przez siebie inwestycji. Skarżona uchwała zmieniła przeznaczenie należących do niego nieruchomości, czym ograniczyła prawo do dysponowania tymi nieruchomościami zgodnie ze swoim zamiarem zrealizowania na niej wspomnianych inwestycji. Podkreślił, że w chwili uchwalania zaskarżonej uchwały, organ miał świadomość i informację na temat toczących się w stosunku do działek nr [...] postępowań. W ocenie skarżącego organ, poprzez zaskarżoną uchwałę, ustanowił prymat interesu publicznego nad jego interesem prywatnym, a wskutek tej uchwały teren do niego należący stał się w zasadzie bezużyteczny i bezwartościowy zwłaszcza, że obejmuje ziemie o bardzo niskiej klasie bonitacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Po pierwsze organ wskazał, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego, albowiem sam fakt, że jest on właścicielem działek objętych m.p.z.p. nie aktualizuje jego interesu prawnego do skarżenia planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie organu winien on dodatkowo wskazać niezgodne z prawem zapisy planu lub elementy procedury planistycznej, a następnie wskazać zależność między tymi uchybieniami a naruszeniem jego interesu prawnego. Wskazał, że przeznaczenie terenu określone m.p.z.p. odpowiada faktycznemu jego wykorzystaniu, a postulaty skarżącego można jedynie rozpatrywać w kategoriach naruszenia jego interesu faktycznego, tj. jego subiektywnego przekonania, że przeznaczenie określone w planie miejscowym jest dla skarżącego niekorzystne ze względów fiskalnych. Organ podkreślił nadto, że działki skarżącego zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie Obszaru Chronionego Krajobrazu Źródła Skrwy, w związku z powyższym zasadnym jest określenie ich przeznaczenia jako terenu rolniczego, bez możliwości lokalizowania zabudowy kubaturowej. Organ zwrócił uwagę na szczególne walory przyrodniczo-turystyczne obszaru objętego planem, które w jego ocenie podlegać muszą ochronie przed wpływającymi na środowisko inwestycjami, takimi jak te planowane przez skarżącego. Przywołał nadto okoliczność protestów i braku dialogu skarżącego z lokalną społecznością, sprzeciwiającą się degradacji przyrodniczej zamieszkiwanego przez nią obszaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest uchwała Rady Gminy z [...] września 2017 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. i R.. W pierwszej kolejności w przedmiotowej sprawie należało rozważyć, czy skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wymienionych miejscowości W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W związku z tym, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, a uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego - musi on wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt 714/17, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14). Skarżący upatruje naruszenia przysługującego mu interesu prawnego w ograniczeniu sposobu korzystania z należącej do niego nieruchomości, albowiem jego zapisy uniemożliwiają mu postawienie budynków inwentarskich. Bezsporne jest przy tym, że skarżący jest właścicielem nieruchomości nr [...], położonych na terenie miejscowości R. i M.. Nieruchomości te położone są na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy z [...] września 2017 r. nr [...], przy czym obszar ten oznaczony został w planie symbole "6R – tereny rolnicze". Mając to na uwadze potwierdzić należy, że skarżący posiada legitymację skargową wobec przedmiotowego m.p.z.p., albowiem akt ten obejmuje swoimi regulacjami jego nieruchomości, wprowadzając istotne ograniczenia w stosunku do sposobu wykonywania przez skarżącego prawa własności na terenie tych działek. Ograniczeniem takim, w nawiązaniu do treści skargi jest niewątpliwie zakaz lokalizowania na nich inwestycji przeznaczonych na cele hodowli zwierząt w tym mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych (§ 5 pkt 1 lit. a) planu). O ile zatem nie wzbudziło wątpliwości Sądu, że przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącego w zakresie swobodnej możliwości dysponowania przez niego prawem własności nieruchomościach, przez co upoważniony był do wniesienia rozpatrywanej skargi, to jednak niezasadne okazały się zawarte w niej zarzuty niezgodnego z prawem, nadmiernego ograniczenia go w przysługującym mu prawie własności. Prawo własności, jako jedno z podstawowych praw człowieka podlegających konstytucyjnej i konwencyjnej ochronie, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Takie ograniczenia dopuszcza sama Konstytucja stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Taką też jedną z bardzo wielu ustaw ograniczających wykonywanie prawa własności jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów ww. ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, przy czym nie jest to uprawnienie wykonywane dowolnie, a to ze względu na wymienione w art. 1 ust. 2, 3 i 4 u.p.z.p. elementy, do których uwzględnienia przy stanowieniu, planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawa zobowiązuje organ planistyczny. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym przypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zaburzenia równowagi pomiędzy interesem publicznym a prywatnym w kontekście ograniczeń, jakie przedmiotowy m.p.z.p. nałożył na skarżącego i możliwości zagospodarowania należących do niego nieruchomości. Przedmiotowy plan określa zasady zagospodarowania terenu z uwzględnieniem uwarunkowań właściwych obszarowi, na którym jego regulacje mają obowiązywać, przy czym w zakresie jego władztwa mieściło się ograniczenie możliwości realizacji konkretnych zamierzeń inwestycyjnych na terenach oznaczonych odpowiednimi symbolami, tak jak chociażby ograniczenie realizacji inwestycji określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko m.in. na terenach oznaczonych symbolami R – tereny rolnicze, RM – tereny zabudowy zagrodowej, czy MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a dopuszczenie takich inwestycji na terenach o symbolu RU – teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich. Zlokalizowanie nieruchomości na terenie danego obszaru planistycznego niesie ze sobą obowiązek dostosowania ich zagospodarowania w zgodzie z założeniami tego planu. Przede wszystkim, podkreślić jednak należy, że skarżony plan realizuje założenia przyjęte w obowiązującym dla obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. z [...] listopada 1997r. Zgodnie z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organy planistyczne mają obowiązek zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ostatecznie do zgodności planu miejscowego ze studium odnosi się w finalnym procesie procedury planistycznej art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. wprowadzając regulację, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że sporne przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowane są nieruchomości skarżącego, a więc tereny rolnicze – symbol "6R" jest zgodny z założeniami studium opisanymi w lp. 4.5.2. tego aktu (k. 39 akt), zgodnie z którymi na terenie sołectw M. i R. "wskazany jest rozwój działań inwestycyjnych dla potrzeb agroturyzmu, usług produkcji w oparciu o istniejącą zabudowę zagrodową i inną niewykorzystaną (...), przy czym niewłaściwe jest wprowadzenie produkcji, działań, lokalizowanie obiektów uciążliwych bądź mogących pogorszyć stan środowiska przyrodniczego, niezwiązanych z obsługą rolniczą gminy". Sporne zapisy m.p.z.p. realizują powyższe założenie w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem 6R. Nie można wobec tego zasadnie stwierdzić, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie plan miejscowy doprecyzował względem studium granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. Ponadto, jak wskazał skarżący nabył on wymienione nieruchomości ok. 2 lata temu a więc w okresie w którym obowiązywało studium. Należy też dodać, że tylko kwalifikowana postać naruszenia prawa może prowadzić do skutecznego zakwestionowania zapisów planu. Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 91 i 94 u.s.g. Takiej wadliwości skarżonego aktu Sąd nie stwierdza. Odnieść się w tym miejscu należy do argumentu skarżącego dotyczącego wszczęcia przez niego procedury uzyskania potrzebnych pozwoleń na realizację zamierzonej inwestycji przed uchwaleniem przedmiotowego m.p.z.p. Sąd wskazuje, że okoliczność ta nie stanowi przesłanki do ukształtowania ustaleń planistycznych w sposób odmienny, niż wynikający z zapisów studium. Sporządzenie planu miejscowego zgodnie z ustaleniami studium, czyli w sposób zgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może z kolei stanowić o naruszeniu w sposób nieuprawniony prawa własności. Reasumując, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 1, a także art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego, t.j. zarzuty nadużycia władztwa planistycznego poprzez rażące naruszenie prawa własności skarżącego i nieuzasadnione ograniczenie jego interesu prywatnego względem interesu publicznego i interesu osób trzecich. Podnoszone przez skarżącego ograniczenie prawa własności w zakresie przez niego wskazanym, które wynika z uchwalenia planu, mieści się w granicach dopuszczanych prawem, a skarżący nadal może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać. Mając na uwadze powyższe, wniesioną skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.