II OSK 1708/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 871/08 w sprawie ze skargi T. E. na uchwałę Rady Miejskiej w Pilźnie z dnia 29 czerwca 2006 r. nr XLIII/341/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 września 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 871/08, oddalił skargę T. E. na uchwałę Rady Miejskiej w Pilźnie z dnia 29 czerwca 2006 r., Nr XLIII/341/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W motywach wyroku Sąd powołał się na niżej przytoczone okoliczności faktyczne i prawne. Przedmiotem skargi T. E. była uchwała Rady Miejskiej w Pilźnie w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego części miasta Pilzno, tj. obszaru położonego między ulicami; Paderewskiego, Kraszewskiego, Legionów, Węgierska, Kaszubskiego wraz z terenem Klasztoru o.o. Karmelitów i Lwowską. Podstawę uchwalenia ww. planu stanowiły przepisy art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zw. dalej u.p.z.p. oraz stwierdzenie zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pilzno. W § 37 określono termin wejścia w życie uchwały. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego nr 119/2006 poz. 163 z dnia 27.IX.2006 . T. E. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie wniosła o uchylenie ww. uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że ww. plan objął swoimi postanowieniami jej działkę nr ew. [...], zmienił jej dotychczasowe przeznaczenie, tym samym ograniczył możliwość zabudowy i w konsekwencji postanowienia nowego planu zmniejszyły dotychczasową wartość rynkową działki. W dotychczasowym planie pas terenu wzdłuż ul. Kraszewskiego szerokości około 60 m przeznaczony był pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Obecny plan swoimi postanowieniami zmienił przeznaczenie tego terenu i tylko w niewielkiej części, na której stoi obecnie budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy, pozostawił teren w dotychczasowych postanowieniach, natomiast pozostałą część tej działki około 10 arów przeznaczył pod lokalizację drogi, pozostałą część przeznaczył jako tereny rolnicze. W ocenie skarżącej zmiana przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowana jest działka określona w planie, naruszała zasady określone w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 k.p.a. Ponadto w sposób wadliwy zostały wyrysowane w załączniku graficznym linie rozgraniczające dotyczące jej działki, co utrudnia sprawdzenie planu z jego treścią. Zapisy planu godzą w prawo własności, gdyż dokonana przez Radę Miasta zmiana przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowana jest działka, jest nieuzasadniona. Ponadto w skardze zarzucono, że: -uchwała w § 5 ust. 9 ustala procentowy udział powierzchni biologicznej czynnej dla zabudowy, pominięta została natomiast w publikacji w Dzienniku Urzędowym definicja powierzchni biologicznej czynnej, która była zamieszczona w projekcie uchwały, -w projekcie planu w § 3 ust. 2 pkt 10 wyznaczone zostały strefy punktów widokowych, z których wynikają istotne ograniczenia wskazane w § 16 ust. 2 pkt 3 planu, usunięte one zostały w treści opublikowanej uchwały. W części opisowej planu powinny znaleźć się zapisy dotyczące stref punktów widokowych bowiem z treści planu jak i części graficznej nie sposób ustalić zasięgu tych stref. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Skarżąca pismem z dnia 29 września 2008 r., które wpłynęło do organu w dniu 1 października 2008 r. na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o s.g. wezwała Radę Miejską Pilzno do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr XLIII/341/06 Rady Miejskiej w Pilźnie z dnia 29 czerwca 2006 r. Rada Miejska w Pilźnie uchwałą Nr XX/193/08 z dnia 30 października 2008 r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przesądziwszy o dopuszczalności skargi w aspekcie wyczerpania trybu do jej zaskarżenia oraz interesu prawnego Sąd przystąpił do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Sad na wstępie wskazał, że Skarżąca powołała jako podstawę skargi art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), zw. dalej ustawa o s.g. Art. 91 ust.1 tego aktu wskazuje przesłanki decydujące o możliwej wadliwości uchwały. Wskazano też, że zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Działając na podstawie ww. przepisów Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem materialnym i przepisami procesowymi, brak było zaś podstaw do oceny w zakresie racjonalności przyjętych w planie rozwiązań planistycznych, ich celowości, czy też słuszności. Jednakże Sąd Wojewódzki zgodził się z poglądem, że uchwała nr XLIII/341/06 Rady Miejskiej w Pilźnie ingeruje w uprawnienia właścicielskie skarżącej odnośnie działki nr ew. [...] objętej miejscowym planem, co daje jej podstawę (interes prawny) do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Oceniając tę kwestię Sąd Wojewódzki wskazał, że art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroni własność i prawo dziedziczenia, jednocześnie zastrzega, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3). W świetle tych unormowań dopuszczalne jest uszczuplenie uprawnień właściciela nieruchomości polegające na ustawowym wskazaniu jej przeznaczenia bądź sposobu, w jaki należy z niej korzystać. Z regulacji konstytucyjnej, jak i art. 140 kodeksu cywilnego wynika, że uprawnienia składające się na treść prawa własności nie są nieograniczone, a ich zakres wyznaczają ustawy, w tym u.p.z.p., w myśl której gmina uprawniona jest do kształtowania polityki przestrzennej terenów położonych w jej obrębie. Ustawodawca przesądził zaś, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonania prawa własności nieruchomości. W oparciu o art. 28 ust.1 u.p.z.p., który przewiduje sankcję nieważności uchwały rady gminy w razie naruszenia zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, że z treści kontrolowanej uchwały wynika, że została ona wydana przez właściwy organ, w odpowiednim trybie a jej ustalenia nie naruszają przepisów prawa materialnego. W szczególności, zgodnie z art. 17 u.p.z.p., dokonano niezbędnych ogłoszeń i zawiadomień, wystąpiono do odpowiednich organów o opinie i uzgodnienia. Ponadto Sąd Wojewódzki dokonał oceny zgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Uchwała Nr XXIX/173/2000 Rady Miejskiej w Pilźnie z dnia 28 grudnia 2000 r.) wskazując, że w rozdziale 6 pt. "kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej" przewidziano rezerwę terenu pod budowę dróg gminnych, układy komunikacyjne poprzez podłączenie do drogi krajowej, urządzenia ruchu pieszego i rowerowego zabezpieczające pieszym i rowerzystom podstawowe warunki bezpieczeństwa i funkcjonalności. W pkt 3 tej uchwały określa obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy, w pkt 5.1 tereny zabudowy mieszkaniowej, w pkt 5.4 tereny zielone. W pkt 7 obszary dla których obowiązkowo przewidywane jest sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ze względu na istniejące uwarunkowania między innymi dla obszaru rejonu obwodnicy drogowej miasta Pilzno, w którym terenie znajduje się działka skarżącej. Z rysunku studium wynika, że przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową tereny o symbolach MN w tym MN 29 pokrywają się z obszarem oznaczającym istniejące obszary zabudowane, tereny oznaczone na rysunku planu KDL - drogi lokalne gminne (drogi pozostałe linia czerwona) obszary rolne chroniące i wskazane do objęcia ochrona oraz zalesień. Dla tych terenów obowiązkowe jest opracowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uznając, że w Studium od 2000 r. przewidywano powyższe rozwiązania i nie stwierdziwszy rozbieżności pomiędzy Studium a zapisami planu Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Rady, że został spełniony wymóg ustawowy określony w art. 20 ust.1 w przedmiocie zgodności z ustaleniami studium. W kwestii zachowania trybu przewidzianego ustawą Sąd ustalił, że zaskarżoną uchwałę poprzedzała uchwała Rady Miejskiej w Pilźnie z dnia 4 czerwca 2001 r. Nr XXXII/196/2001 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Pilźnie pomiędzy ulicami Paderewskiego, Kraszewskiego, Legionów, Węgierska, Kaszubskiego wraz z terenem Klasztoru o.o. Karmelitów i Lwowską, która została ogłoszona w Gazecie Krakowskiej z dnia 6 sierpnia 2002 r. Podjęcie tej uchwały poprzedzały z kolei, wykonane przez Burmistrza Pilzna, analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium. Projekt planu został też uzgodniony z właściwymi organami. W dniach od 14 października 2005 do 7 grudnia 2005 r. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożono do publicznego wglądu. O powyższym ogłoszono w prasie lokalnej, oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Pilźnie, jak również zorganizowano w dniu 7 listopada 2005 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego publiczną dyskusję nad przyjętymi rozwiązaniami. W ogłoszeniu poinformowano o możliwości składania uwag do projektu do dnia 5 grudnia 2005 r. Materiał akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że skarżąca z przysługującego jej uprawnienia składania uwag do projektu planu nie skorzystała. Zarządzeniem Nr 91/2005 r. Burmistrza Pilzna zostały uwzględnione wszystkie uwagi, które dotyczyły zmiany w zapisie tekstu projektu planu w przedmiocie linii zabudowy mieszkaniowej. Konsekwencją uwzględnienia zgłoszonych uwag poprzez skorygowanie planu o poszerzenie terenu zabudowy mieszkalnictwa jednorodzinnego było wystąpienie Burmistrza Pilzna do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pośrednictwem Marszałka Województwa Podkarpackiego o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze w ramach miejscowego planu zagospodarowania. Podejmując zaskarżoną uchwałę z dnia 29 czerwca 2006 r nr XLIII/341/06 Rada Miejska w Pilźnie, stosownie do postanowień art. 20 ust. 1 u.p.z.p. dokonała jednoznacznie rozstrzygnięcia o sposobie i realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach o ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Rozstrzygnięto również o zgłoszonych do projektu planu uwagach. Analizując kwestię przeznaczenia działki oznaczonej nr ew. 1072/1 stanowiącej współwłasność T. E. ustalono, że w części dotychczas zabudowanej wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN w tym MN 29. Dla części zaś działki ustalono przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów komunikacji drogowej oznaczonej na rysunku planu symbolami KD-L (ulica/droga lokalna jednojezdniowa z dwoma pasami ruchu o kategorii drogi gminnej), oraz wyznaczono tereny zieleni nieurządzonej oznaczone na rysunku planu symbolem ZW. Dla pozostałej części działki nr [...] wyznaczono tereny rolnicze oznaczone na rysunku planu symbolem R. Przeznaczenie podstawowe tego terenu ustalono jako uprawy polowe rolnicze nieużytki zielone, uprawy ogrodnicze, sady. Przeznaczenie dopuszczalne terenu ustalono jako możliwość lokalizacji między innymi zabudowy zagrodowej związanej z przyległym areałem gruntów rolnych o pow. nie mniejszej niż 3 ha, przy zabudowie sąsiedniej, przy czym przeznaczenie dopuszczalne nie może stanowić więcej niż 5 % powierzchni przeznaczenia podstawowego. W oparciu o te ustalenia Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, że przewidziany ustawą tryb został zachowany, analizując natomiast kwestie przeznaczenia działki skarżącej Sad Wojewódzki również nie dostrzegł naruszenia prawa. Ograniczenie jej uprawnienia jako współwłaścicielki tej działki wprawdzie nastąpiło, lecz stało się to bez naruszenia przepisów u.p.z.p. Kwestionowanie zaś przez skarżącą celowości przeprowadzenia planowanej drogi gminnej przez część jej działki, a także przeznaczenia pozostałego terenu na cele rolnicze, w aspekcie zmniejszenia wartości rynkowej wskazanej działki może zostać zrealizowane poprzez skorzystanie z przysługującego skarżącej uprawnienia określonego w art. 36 ust.1 u.p.z.p. Sąd odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, tj. kwestii braku definicji pojęcia powierzchni biologicznej czynnej, zgodził się z władzami gminy, że definicja ta jako określona w rozporządzeniu Miniatura Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004 r. (Dz. U Nr 75, poz. 69, ze zm.) nie powinna być powtarzana w uchwale. Odnośnie wyznaczenia w planie stref punktów widokowych, pozwalających na ustalenie ich zasięgu wskazano, że zostały ona oznaczone na rysunku planu czarną linią ciągłą zakończona strzałką. Linie rozgraniczające działki skarżącej zostały oznaczone linią koloru czarnego, zgodnie z opisem w legendzie planu. Nie stwierdzając naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, oraz naruszenia właściwości organów w tym zakresie, Sąd skargę oddalił jako nieuzasadnioną, po myśli art. 151 p.p.s.a. Wskazując na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a skargę kasacyjną złożyła T. E. zarzucając. 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, że w sprawie nie wystąpiła konieczność ponowienia niektórych czynności planistycznych określonych w art. 17 u.p.z.p., 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie przez sąd zarzutów skargi bez ich rozpatrzenia oraz wyjaśnienia przyczyn ich pominięcia, - art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo zaistnienia naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p, - art. 151 o p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi. Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie brak jest zaistnienia jakiegokolwiek ważnego interesu ogólnospołecznego świadczącego o konieczności dokonania zmiany przeznaczenia nieruchomości na cele rolnicze, w szczególności jeżeli dotychczasowe przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości utrzymywało się przez dłuższy okres. Dokonana przez Radę Miasta zmiana przeznaczenia jest również nieuzasadniona mając na uwadze położenie przedmiotowej działki wzdłuż ul. Kraszewskiego, bardzo korzystny z punktu widzenia możliwości zabudowy kształt działki oraz pełne jej zaopatrzenie w infrastrukturę techniczną. Mając powyższe na uwadze skarżąca podniosła, że naruszenie interesu prawnego polega na niezgodnym z prawem ograniczeniem prawa własności poprzez nieuzasadnione ograniczenie możliwości zabudowy posiadanej nieruchomości. Zdaniem skarżącej organ planistyczny przekraczając granice przysługującego mu władztwa naruszył treść art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. prawo własności, natomiast Sąd Wojewódzki nie odniósł się do zarzutów dotyczących niezgodnego z prawem ograniczenia prawa własności, wskazując jedynie na przysługujące skarżącej roszczenia zawarte w art. 36 u.p.z.p., co powoduje, że analiza merytorycznej treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem naruszenia interesu prawnego została pominięta przez Sąd. Tymczasem przekroczenie władztwa planistycznego może polegać nie tylko na jednoznacznym uchybieniu procedurze wskazanej w u.p.z.p, ale może polegać na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności poprzez skrajnie niekorzystne zapisy w treści planu, oceny tego zaniedbał zaś Sąd, pomimo, iż skarżąca podnosiła zarzuty w tym zakresie. W odniesieniu do powyższej kwestii pełnomocnik skarżącego przywołał treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 października 2004 roku (SK42/02), a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt: I FSK 925/05 oraz II FSK 1165/05. Niezależnie od powyższego Skarżący podnosi, że treść kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera braki i uchybienia, które wbrew twierdzeniom Sądu I instancji uzasadniają konieczność jego uchylenia. Po pierwsze, w § 5 ust. 9 zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej dla poszczególnej zabudowy. Tymczasem w uchwale opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego brak jest definicji pojęcia powierzchni biologicznie czynnej. Usunięcie z treści planu definicji omawianego pojęcia powoduje istotne problemy interpretacyjne oraz może w praktyce uniemożliwić stosowanie zapisów planu miejscowego w tym zakresie. Podobne zastrzeżenie zgłoszono również do wyznaczenia w zaskarżonym planie stref punktów widokowych oraz pominięcia ich definicji. Z treści § ust. 5 uchwały wynikają istotne ograniczenia związane ze strefą punktów widokowych, np. zabraniające lokalizacji reklam wielkogabarytowych bilbordów w obrębie stref oraz punktów widokowych. Zdaniem skarżącego w części opisowej powinny znaleźć się odpowiednie zapisy dotyczące przedmiotowych stref punktów widokowych umożliwiające dokonanie interpretacji tego pojęcia. Ponadto stwierdzić należy, że ani z treści pisemnej, ani z części graficznej nie wynika dokładnie jaki jest zasięg przedmiotowych stref. Jest to istotne uchybienie ponieważ wprowadzenie przedmiotowych stref w istotny sposób ingeruje w prawa i w obowiązki właścicieli nieruchomości położonych na ich terenie. Uchybienia te wskazują na niezgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ostateczną treścią planu ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, co świadczy o istotnym naruszaniu procedury uchwalania planu miejscowego. Zgodnie z art. 19 u.p.z.p, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu, czynności, o których mowa w art.17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W sytuacji dokonania zmian w projekcie uchwały Sąd Wojewódzki powinien zbadać, czy w przedmiotowej sprawie nie zaistniała koniczność powtórzenia niektórych czynności planistycznych, tymczasem Sąd stwierdził jedynie, że w ustawodawstwie istnieje odpowiednia definicja pojęcia powierzchni biologicznie czynnej oraz, że na załączniku graficznym wskazane zostały strefy punktów widokowych. W tym zakresie Sąd naruszył art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dokonanie błędnej jego wykładni. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki powinien stwierdzić naruszenie interesu prawnego skarżącego i stosując art. 147 § 1 ustawy o p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Oddalenie skargi w przedmiotowej sprawie stanowi więc naruszenie przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Polega ono na uchybieniu art. 147 § 1 ustawy o p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo zaistnienia naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz 19 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem wskazane w skardze naruszenia powinny stanowić podstawę uwzględnienia skargi. Konkludując skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji dopuścił się ponadto naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 ustawy o p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W sprawie zaistniała wiec podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 2 ustawy o p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione tam zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej było naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do zarzutów skargi, pozostawienie ich bez rozpatrzenia i wyjaśnienia przyczyn ich pominięcia, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten odnosi się w istocie do stwierdzenia, że Sąd Wojewódzki ograniczył swoje rozważania do oceny zagadnień formalnych, a wobec niestwierdzenia naruszenia procedury planistycznej skargę oddalił, pomijając argumentację dotyczącą ograniczenia prawa własności skarżącej. Zarzut ten w uzasadnieniu skargi powiązano też z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wywodząc, iż Sąd Wojewódzki nie odniósł się w ogóle do zarzutu niezgodnego z prawem ograniczenia własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest trafny. Zważyć przede wszystkim trzeba, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał jako jedną z podstaw kontroli uchwały planistycznej art. 28 ust 1 u.p.z.p., który odnosi się nie tylko do istotnego naruszenia trybu sporządzania, ale też do naruszenia zasad sporządzania planu. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. Są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 17 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast zasady sporządzania planu nie zostały w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi, które organy muszą uwzględniać w działalności planistycznej. Jedną z najważniejszych wartości jest prawo własności. Odniesienie się do zatem przez Sąd Wojewódzki zasad sporządzania planu dawało podstawy do oceny merytorycznych zagadnień należących do sfery władztwa planistycznego, w tym odniesienia się do kwestii interesów indywidualnych podmiotów, których prawo własności doznaje w planie ograniczenia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę nie ograniczył się wyłącznie do zbadania trybu uchwalania planu, ale również odniósł się do kwestii dotyczących naruszenia prawa własności, wskazanych w skardze na tę uchwałę. Wprawdzie uczyniono to pośrednio, w aspekcie zbadania zgodności planu ze studium, uzasadnienie wyroku zawiera jednak rozważania odniesione do rozwiązań koniecznych ze względu na potrzeby lokalnej społeczności i uwzględniające konflikt indywidualnego interesu skarżącej z wartościami dotyczącymi potrzeb lokalnych. Sąd Wojewódzki w sposób prawidłowy ocenił konieczność wprowadzenia do planu wskazanych w studium elementów urbanistycznych, w tym rozbudowy drogi oraz przeznaczenia terenu zgodnie z przepisami u.p.z.p., nie znajdując podstaw by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżącej w spornym rejonie była nieproporcjonalna do użytych środków. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie okazał się zatem usprawiedliwiony Jak wskazano już na wstępie w podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna być zatem tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego. Dlatego precyzyjne zredagowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej. Wskazany w petitum skargi kasacyjnej przepis art. 17 u.p.z.p. (do którego odnosi się zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 tej ustawy) posiada rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną, albowiem zawiera kilkanaście jednostek redakcyjnych dotyczących poszczególnych faz postępowania. W petitum skargi, ani też w uzasadnieniu nie wskazano jednak, o którą z tych jednostek redakcyjnych chodzi. Jeżeli formułuje się zarzut naruszenia procedury uchwalania planu przez jego zmianę w stosunku do wyłożonego projektu, a o tym wspomniano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w kontekście zarzutów dotyczących wykreślenia z planu definicji powierzchni biologicznie czynnej oraz stref punktów widokowych należało wskazać odpowiedni punkt art. 17 u.p.z.p., a następnie wykazać w jaki sposób i w jakim zakresie przepis ten naruszono, a także wykazać w jakim zakresie naruszenia te mogłyby dotyczyć interesu prawnego skarżącej. Skarga kasacyjna nie odpowiada powyższym warunkom, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie zawierającego wskazania konkretnego przepisu prawa. Skoro zatem nie został usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., a także nie było podstaw do odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie można też uznać, że Sąd Wojewódzki uchybił art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i oddalenie skargi. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.