II OSK 1012/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. i C. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2331/18 w sprawie ze skargi A. W. i C. W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2216/13 w sprawie ze skargi B. J. i H. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza solidarnie od A. W. i C. W. na rzecz B. J. i H. J. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2331/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po wznowieniu postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/13, między innymi w pkt III uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]; w pkt V zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz B. J. i H. J. kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Orzekając w zakresie pkt III zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarga B. J. i H. J. wywiedziona od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest uzasadniona, choć z innych powodów niż w niej wskazano. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej kontroli w trybie nadzoru budowlanego sprawowanego przez ten organ w zakresie sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w W.. W ocenie Sądu, GINB wydając ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję naruszył art. 6, art. 7, art. 8 (aktualnie art. 8 § 1), art. 15, art. 16 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mającym bardzo istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, o czym orzeczono w pkt III sentencji. Sąd wskazał czym różni się prowadzenie postępowania "zwykłego" od nieważnościowego (w postępowaniu nieważnościowym właściwy organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w weryfikowanej decyzji). Należy rozróżnić postępowania prowadzone w trybie zwykłym, gdzie do instancyjnego lub sądowego wyeliminowania decyzji z obrotu wystarczające są "zwykłe" naruszenia prawa, a przez to zakres kontroli jest szerszy, od postępowań nadzwyczajnych w przedmiocie stwierdzenia nieważności, gdzie kontroluje się jedynie wystąpienie wady kwalifikowanej w decyzji. Dla wzruszenia decyzji w tym trybie nie jest więc wystarczające stwierdzenie "zwykłego" naruszenia prawa, lecz naruszenia kwalifikowanego – rażącego. O rażącym naruszeniu można mówić wówczas, gdy jest ono jednoznaczne, widoczne na pierwszy rzut oka oraz wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie każde więc naruszenie, nawet takie, które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji w trybie zwykłym lub na skutek wdrożonej kontroli sądowej, ma charakter kwalifikowany. Możliwość stwierdzenia nieważność decyzji administracyjnej wystąpi wówczas, gdy zaistnienie jednej ze wskazanych w tym przepisie wad jest niewątpliwe, przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę, że podstawę prawną ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", stanowił przepis art. 138 § 2 K.p.a. Było to więc orzeczenie kasacyjne, które spowodowało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB". GINB stwierdził zatem nieważność decyzji kasacyjnej, która nie rozstrzygała sprawy merytorycznie (co do jej istoty), a jedynie była decyzją przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z przyczyn procesowych. Co do zasady możliwe jest stwierdzenie nieważności również decyzji kasacyjnej, niemniej jednak organ nadzorczy ma w takim przypadku jeszcze większy obowiązek szczegółowego wykazania i uzasadnienia w czym upatruje wady kwalifikowanej takiego rozstrzygnięcia (w jakich naruszeniach procesowych). Tymczasem w niniejszej sprawie GINB wadliwie przyjął, że decyzja WINB obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że GINB przeprowadził w istocie merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia kasacyjnego WINB, który w swojej decyzji, pomimo stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu, takiej oceny (merytorycznej) nie zawarł. Wbrew temu co twierdzą A. i C. W., w skardze o wznowienie postępowania sądowego GINB wyraźnie i jednoznacznie ocenił, że w sprawie brak było podstaw do stosowania procedury zawartej w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy przepis ten nie stanowił podstawy prawnej decyzji kasacyjnej WINB. To dopiero w ponownym postępowaniu mogłoby zapaść orzeczenie merytorycznie kończące sprawę. Ponadto GINB dokonał w postępowaniu nieważnościowym oceny materiału dowodowego sprawy prowadzonej w trybie zwykłym, w tym wartościował dowód w postaci raportu i ocenił go odmiennie niż WINB. A zatem GINB w postępowaniu nieważnościowym, w którym ma zbadać kwestię występowania wad kwalifikowanych, w istocie działał jako swoista "trzecia instancja" lub jako sąd administracyjny kontrolujący decyzję kasacyjną organu II Instancji. W kontekście powyższego Sąd podkreślił, że w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie nieważnościowe organ nadzorczy nie ma kompetencji do badania sprawy tak jakby kontrolował ją w trybie zwykłym. Nie jest to w tym sensie postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym organ nadzorczy może ponownie zbadać zgromadzony materiał dowodowy, przeprowadzić dowody uzupełniające lub ponownie ocenić zarzuty formułowane przez strony. Organ nadzoru ma dokonać oceny decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. W ocenie Sądu, GINB naruszył istotnie wskazane na wstępie przepisy postępowania administracyjnego, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji tego organu oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ustosunkowując się zaś do stanowiska A. i C. W. wyrażonego w skardze o wznowienie postępowania Sąd uznał je za niezasadne. Przede wszystkim nie jest tak, że w postępowaniu sądowym zarzuty skargi wyznaczają zakres sprawy. Zakresem sprawy nie są kwestie wynikające z podniesionych zarzutów, a decyzja poddana ocenie (w tym przypadku w całości). Z uwagi więc na wskazany już art. 134 § 1 p.p.s.a. możliwe było zbadanie decyzji GINB nie tylko w aspekcie podniesionych w pierwotnej skardze zarzutów. Po drugie, organ nadzorczy, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadania kontrolowanej decyzji pod kątem wszystkich przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie tylko tych wskazanych przez wnioskodawcę. Wynika to z potrzeby kompleksowej i pełnej oceny decyzji w trybie nieważności, tak aby w przyszłości nie było podstaw do inicjowania ponownego postępowania nieważnościowego, obejmującego inną przesłankę. Po trzecie, Sąd nie podzielił argumentacji strony, że GINB w istocie rozstrzygnął jedynie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji bowiem przyjął, iż doszło do rażącego naruszenia przez WINB art. 10 K.p.a. poprzez niepoinformowanie właściciela budynku zlokalizowanego przy ulicy [...] – M. K. o prowadzeniu postępowania w przedmiocie rozpoznania na nowo odwołania B. J. i H. J.. Wskazane "niedoinformowanie" i w konsekwencji uszczuplenie jak można mniemać z wypowiedzi strony praw M. K. do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (przed WINB) stanowi ewentualną przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Co do zasady przesłanki wznowieniowe nie mogą stanowić podstawy uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji. W pkt V zaskarżonego wyroku, tj. o zwrocie kosztów postępowania wywołanego skargą B. J. i H. J. Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", przyjmując, że składa się na nie zwrot wpisu od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł oraz opłata od pełnomocnictw w kwocie 34 zł. Z uwagi na wskazany w skardze kasacyjnej zakres zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do przedstawienia powyżej stanu faktycznego tylko w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną, tj. w zakresie pkt III i V zaskarżonego wyroku. Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku złożyli A. W. i C. W., opierając się na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w punktach III oraz V i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 16, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu, tj. uchyleniu decyzji administracyjnych przy stwierdzeniu uchybień nie mających istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, tj. stwierdzenia, że we wskazanych decyzjach GINB dokonał merytorycznej oceny stanu faktycznego sprawy, podczas gdy przyczyną stwierdzenia nieważności ww. decyzji było rażące naruszenie prawa, tj. "art. 71 ust. 2" Prawa budowlanego polegające na jego błędnym zastosowaniu, a nie ocena stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. J. i W. J. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą GINB wadliwie przyjął, że decyzja WINB obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że zarówno stanowisko WINB, jak i GINB w odniesieniu do zagadnienia, czy prowadzenie innej formy wychowania przedszkolnego w domu jednorodzinnym wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, opiera się na wykładni przepisów prawa, a więc odmiennych poglądach prawnych. Przepisy prawa nie precyzują bowiem czy prowadzenie innych form wychowania przedszkolnego wymaga każdorazowo uzyskania stosownej zgody właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania. Zresztą konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zawiera generalne stwierdzenie dotyczące obiektu budowlanego lub jego części, co każdorazowo wymaga oceny, czy w konkretnej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Jednocześnie z uwagi na hierarchiczność aktów prawny, dokonując wykładni systemowej przepisów prawa nie można wywodzić z przepisów podustawowych (tu: rozporządzenia w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania), że mogą one modyfikować ogólną zasadę wynikającą z przepisów ustawowych i doszukiwać się w treści przepisów rozporządzenia generalnego wyłączenia spod rygoru zmiany sposobu użytkowania wszystkich tzw. innych form wychowania przedszkolnego. Takie też stanowisko wynika poniekąd z przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 785/10, zgodnie z którym nie każda działalność opiekuńczo-wychowawcza, a w tym prowadzenie małego przedszkola w części domu jednorodzinnego /mieszkaniu/ powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jednocześnie w wyroku tym wskazano, że "czy natomiast w konkretnym przypadku można będzie mówić o zmianie sposobu użytkowania, jest uzależnione od ustalonego wnikliwie stanu faktycznego i jego oceny z dokładnym, (...), omówieniem przyczyn, dla jakich właśnie w takiej sprawie należy jednak uznać, iż następuje zmiana sposobu użytkowania". Nie można zatem wykluczyć trafności oceny zawartej w decyzji WINB, że uruchomienie przedszkola w obiekcie mieszkalnym wymusza potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych, bezpieczeństwa pracy w związku z powołaniem nowych miejsc pracy oraz w zakresie sanitarnohigienicznym przez dostosowanie instalacji i dostaw mediów, wywołuje tym samym inne niż dotychczas obciążenia na konstrukcję budynku. W tej zaś sprawie stanowisko GINB opierało się na odmiennych ustaleniach stanu faktycznego w związku z dokonaną oceną materiału dowodowego, który stanowił podstawę do wydania przez WINB jego decyzji. Trudno w takiej sytuacji doszukać się aby GINB w decyzji wykazał, że WINB rażąco naruszył art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Poza tym już chociażby z samego faktu, że określone stanowisko organu administracyjnego wynika z wykładni przepisów prawa wyklucza możliwość stwierdzenia, że w danej sprawie doszło w ogóle do rażącego naruszenia prawa, na co wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w ugruntowanym już orzecznictwie odnośnie przesłanki rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego w okolicznościach przedmiotowej sprawy istniały podstawy do stwierdzenia, że stanowisko GINB zawarte w jego decyzjach stanowi wyłącznie polemikę z poglądem wyrażonym przez WINB w jego decyzji, co wykluczało stwierdzenie nieważności decyzji WINB jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 16, art. 107 § 3 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.