I OSK 981/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Tomasz Zbrojewski del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.S., L.S., K.F. i W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 850/18 w sprawie ze skargi I.S., L.S., K.F. i W.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2018 r. oddalił skargę I.S., L.S., K.F. i W.S. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania za tę nieruchomość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez nieuchylenie decyzji organów obu instancji w oparciu o przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie została wydana tożsama decyzja administracyjna, mimo że w sprawie nie zaistniał stan rzeczy osądzonej, a więc stan, w którym istnieje niezmieniony stan prawny sprawy załatwionej ostateczną decyzją i sprawy objętej kolejnym postępowaniem, brak było więc przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie zgłoszonego przez strony żądania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), dalej: ugn, przez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym spełnieniu merytorycznych przesłanek wskazanego przepisu; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa polegające na braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez nieustalenie w sposób jednoznaczny, jaki był zakres postępowania odszkodowawczego rozstrzygniętego decyzją Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] listopada 1973 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] września 1973 r., a jaki objęty jest niniejszym postępowaniem prowadzonym w trybie art. 215 ust. 2 ugn. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że z punktu widzenia prawidłowości umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego istotna jest kwestia wzajemnego stosunku przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64, z późn. zm.), dalej: uzt. W tym miejscu należy wskazać, że kwestia ta była w przeszłości przedmiotem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż obecny art. 215 ugn jest powieleniem art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127, z późn. zm.), który stanowił kontynuację rozwiązania przyjętego w art. 53 uzt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2022/19). Nie bez znaczenie dla korelacji tych przepisów pozostaje fakt, że zgodnie z brzmieniem art. 215 ust. 2 ugn przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., tj. po dacie wejścia w życie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wskazuje to bowiem na wzajemne powiązanie obecnie stosowanego rozwiązania z przepisami ustawy już uchylonej. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku tego Sądu z 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 584/04, zmiana stanu prawnego ma wpływ na możliwość uznania sprawy za mającą powagę rzeczy osądzonej tylko wtedy, gdy ulega zmianie sposób regulacji, przy czym pomiędzy art. 53 ust. 2 uzt i art. 215 ust. 2 ugn nie zachodzi istotna różnica w zakresie nieruchomości zabudowanej. Stanowisko to skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela i uznaje za swoje. Tym samym akty te (ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i ustawa o gospodarce nieruchomościami) zawierają tożsame regulacje odnoszące się do wypłaty odszkodowania. W konsekwencji powyższego należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła zarówno tożsamość przedmiotu sprawy, podstawy prawnej jej rozstrzygania, jak i stron postępowania. Wprawdzie bowiem skarżący nie byli stronami postępowania w przedmiocie odszkodowania zakończonego wydaniem w 1973 r. decyzji, ale jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji, są oni spadkobiercami strony tego postępowania, a zatem niejako wstępują w sytuację prawną spadkodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2022/19). Rozstrzygnięcie zaś kwestii odszkodowania za sporną nieruchomość pozostającą w obrocie prawnym decyzją z 1973 r. powoduje, że wniosek z [...] stycznia 2014 r. dotyczył sprawy już załatwionej i jako takie postępowanie późniejsze podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do przyjęcia, że ocena Sądu pierwszej instancji co do możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie wniosku skarżących z [...] stycznia 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji z 1973 r. odmawiających przyznania odszkodowania za tę nieruchomość okazała się wadliwa. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa okazał się nieuzasadniony. Za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez nieustalenie zakresu postępowania o odszkodowanie prowadzonego w 1973 r. oraz postępowania wszczętego wnioskiem skarżących z [...] stycznia 2014 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotem obu tych postępowań była nieruchomość położona w W. przy ul. [...] czego skarżący w toku postępowania nie kwestionowali. Skoro zatem organy ustaliły, że w stosunku do tej nieruchomości pozostaje w obrocie prawnym decyzja z 1973 r. w przedmiocie odszkodowania za jej wywłaszczenie, to ustalenia te okazały się wystarczające do przyjęcia, że postępowanie wszczęte na skutek złożenia wniosku z [...] stycznia 2014 r. jako bezprzedmiotowe z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych powinno zostać umorzone. Odnotować przy tym należy, że zarzut ten nie został poparty dalszą argumentacją, która wskazywałaby, jaki wpływ na postępowanie sądowoadministracyjne zdaniem autora skargi kasacyjnej miało mieć nieporównanie zakresów tych postępowań. W tym miejscu należy zaznaczyć, że formułowanie czy uzupełnianie zarzutów kasacyjnych nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazano bowiem powyżej, sąd ten jest związany na podstawie art. 183 § 1 ppsa zarzutami kasacyjnymi sformułowanymi przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego sporządzającego skargę kasacyjną. Tym samym samodzielne sformułowanie zarzutów lub uzupełnienie istniejących zarzutów przez ich modyfikację stałoby w sprzeczności z jasną dyspozycją art. 183 § 1 ppsa. W świetle powyższych ustaleń za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn. Skoro bowiem sprawa została rozstrzygnięta decyzją z 1973 r., to rozpoznanie wniosku z [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 215 ust. 2 ugn prowadziłoby do naruszenia wynikającej z art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Na skutek bowiem odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 1973 r. decyzje te pozostają w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie stwierdził naruszenia przez organy administracji art. 215 ust. 2 ugn. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Sprawę skierowano na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020 r. poz. 1842, z pózn. zm.).