I SA/Wa 850/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Referent stażysta Dorota Szczepek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r.o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] października 1972 r., Nr [...] tytuł własności przedmiotowej nieruchomości zapisany był na imię Z.P. Stosowanie do art. 1 powołanego dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy [...], a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] wystąpili o odszkodowanie za ww. nieruchomość. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe, wskazując, że sprawa przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość uregulowana została rozstrzygnięta decyzją Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1973 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1973 r., nr [...], o odmowie przyznania odszkodowania za ww. nieruchomość. Następnie decyzją Ministra Infrastruktury dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1973 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1973 r., nr [...]. Decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], utrzymano w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...] złożyli [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji, podał, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zostało zakończone prawomocną decyzją, która znajduje się w obrocie prawnym, w związku z czym ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne, gdyż, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., podjęte w tym zakresie decyzje administracyjne dotknięte byłyby wadą nieważności, jako dotyczące sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w omawianym przypadku przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze jest bezprzedmiotowe bowiem zachodzi res iudicata, czyli powaga rzeczy osądzonej, a to oznacza, że ponowne orzekanie w sprawie ustalenia odszkodowania za powyższą nieruchomość jest niedopuszczalne ze względu na możliwość naruszenia tejże zasady. Zaistnienie tego typu uchybienia procesowego powodowałoby wadę nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewoda wskazał, że zarówno sprawa zakończona ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r. Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska utrzymująca w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1973 r., nr [...], jak i sprawa umorzona decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. dotyczą tej samej nieruchomości i tego samego roszczenia byłych właścicieli nieruchomości, czyli ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip, [...]. Wojewoda wskazał również, że interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów także nie uległy zmianie. Prowadzi to do wniosku, iż przedmiot sprawy nie uległ zmianie. Decyzja z dnia [...] listopada 1973 r. skierowana była do Z.P. poprzedniej właścicielki nieruchomości hip. [...]. Aktualnie rozpatrywany wniosek o odszkodowanie złożony został przez [...] następców prawnych Z.P. Wojewoda stwierdził, iż pomimo zmiany imiennej stron, będących stronami aktualnie prowadzonego postępowania odszkodowawczego, ogólnie pojęta strona podmiotowa postępowania nie uległa zmianie. Aby bowiem stwierdzić, iż zakres podmiotowy dwóch spraw administracyjnych jest w pełni tożsamy, sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 484/06). Zatem, zdaniem Wojewody, zakres podmiotowy oraz przedmiotowy obu spraw odszkodowawczych jest tożsamy. Badając tożsamość stanu prawnego kontrolowanych spraw odszkodowawczych Wojewoda zauważył, że decyzja nr [...] z dnia [...] września 1973 r., utrzymana w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r. wydana została na podstawie art. 53, art. 55 i art. 58 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zaś wniosek następców prawnych Z.P.o odszkodowanie został złożone w trybie art. 215 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analiza treści obu wymienionych podstaw prawnych, tj. art. 53 i art. 55 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 215 ust. 2 u.g.n. prowadzi do konkluzji, że mimo literalnej zmiany przepisu art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w stosunku do treści art. 215 ust. 2 u.g.n., regulacja ich nie uległa zmianie i zachodzi tożsamość podstaw prawnych obu przepisów. Wojewoda podał, że zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n., stanowiącego materialną podstawę wydania decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu, wymienionego w ust. 1, mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Z kolei, stosownie do art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w wersji z dnia wydania decyzji z dnia 29 września 1973 r., przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą, po wejściu w życie niniejszej ustawy, na własność Państwa na podstawie dekretu warszawskiego. Wojewoda stwierdził zatem, że tożsamość przesłanek materialnych warunkujących przyznanie odszkodowania dawnym właścicielom nieruchomości [...] lub ich następcom prawnym została zachowana. W tym zakresie powołał wyroki WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 484/06 oraz z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1464/08. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że obie sprawy o odszkodowanie prowadzone w 1973 r. i 2015 r. są tożsame, a więc Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...], zarzucając zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nieuzasadnione przyjęcie tożsamości postępowania prowadzonego w trybie przepisu art. 215 u.g.n. z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. (powinno być 1973 r.), nr [...] (poprzedzonym decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1973 r., nr [...]), którymi organy administracji odmówiły przyznania odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości. Podniesiono, że potwierdza to m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1765/10 wraz z powołanym tam orzecznictwem i literaturą. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna została oddalona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl . 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kierując się powyższą regułą Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu. Z nadesłanych sądowi akt sprawy wynika, że decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1973 r. odmówiono przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] oznaczoną jako [...] o powierzchni [...], stanowiącą byłą własność Z.P. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania Z.P. została utrzymana w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1973 r. Z akt sprawy nie wynika, aby te decyzje zostały usunięte z obrotu prawnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. tego samego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1432/15 wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r. oddalił skargę, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 833/16, oddalił skargę kasacyjną. Zatem stwierdzić należy, że obydwie sprawy o odszkodowanie (pierwsza zakończona w 1973 r. oraz druga wszczęta wnioskiem z 2014 r.) są tożsame, zarówno w sensie podmiotowym jak i przedmiotowym. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w 1973 r. był art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64). Stanowił on m.in., że byłym właścicielom lub ich następcom prawnym przysługuje odszkodowanie za przejęte po dniu 5 kwietnia 1958 r. dom jednorodzinny lub jedną działkę pod budowę domu jednorodzinnego, które w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa. Obecnie kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte na podstawie ww. dekretu reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 215 ust. 2 tej ustawy, przepisy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Analizując przepisy dotyczące odszkodowań zauważyć należy, że art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami powtarza treść art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), który zastąpił art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem mimo zamian przepisów dotyczących gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz terenowych jednostek samorządu, została zachowana ciągłość regulacji prawnej dotyczącej odszkodowań za przejęte przez Państwo nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji gdy w obrocie prawnym występuje ostateczna decyzja Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska utrzymująca w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z [...] września stycznia 1973 r., odmawiająca dawnej właścicielce gruntu przedmiotowej nieruchomości odszkodowania w trybie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niedopuszczalne jest ponowne orzekanie w przedmiocie tego odszkodowania w oparciu o przepisy obowiązującej obecnie ustawy - o gospodarce nieruchomościami. Dopiero wzruszenie decyzji z 1973 r. doprowadzić mogłoby do ponownego rozstrzygania sprawy o odszkodowanie. Rozpoznanie zatem merytoryczne wniosku z [...] stycznia 2014 r. i rozstrzyganie na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy, bez wzruszenia uprzednio wydanej w tym przedmiocie ostatecznej decyzji (a więc w warunkach powagi rzeczy rozstrzygniętej) jest niedopuszczalne, bowiem obarczone by było wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy postępowanie administracyjne wszczęte takim wnioskiem należało umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), a bezprzedmiotowość postępowania w tym wypadku oznacza, że nie można rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty. Prezydent [...] prawidłowo zatem decyzją z [...] listopada 2015 r. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek [...] o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, uznając je za bezprzedmiotowe. Następnie decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. Organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie podniosły, że w roku 1973 ostatecznie orzeczono o odmowie przyznania odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości. Innymi słowy organy administracji orzekając w sprawie wskazały, że sprawa odszkodowania za grunt położony w [...] przy ulicy [...] została już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Jak wskazuje się w orzecznictwie dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa, czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że obie sprawy o odszkodowanie prowadzone w 1973 r. i obecnie są tożsame. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasad trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a.. Zgodnie z nią przypadki zmiany, uchylenia albo stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych muszą wynikać wprost z kodeksu postępowania administracyjnego lub z przepisów szczególnych, do których kodeks ten odsyła. W sytuacji zatem, gdy odszkodowanie za podlegającą przepisom dekretu nieruchomość zostało ustalone (lub jak w tej sprawie nastąpiła odmowa wypłaty odszkodowania) na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ostateczną decyzją administracyjną, to poprzednim właścicielom takiej nieruchomości nie przysługuje normalny tryb dochodzenia odszkodowania za tę samą nieruchomość, na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami ani na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero wzruszenie decyzji o odszkodowaniu (tu jego odmowie) doprowadzić może do ponownego ustalenia odszkodowania. Ustalenie odszkodowania na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy bez wzruszenia decyzji o odszkodowaniu wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., spowodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jako wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z wcześniejszych rozważań wynika, że nie powiodły się próby stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji odmawiających odszkodowania za przedmiotową nieruchomość z 1973 r.. W niniejszej sprawie organy obu instancji w sposób odpowiadający prawu prowadząc postępowanie prawidłowo uznały zatem, że zachodzi jego bezprzedmiotowość i tym samym z urzędu uwzględniły okoliczność wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.