IV SA/Wr 429/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy K. Z. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie lokalnego programu pomocy społecznej w postaci Lokalnego Programu Osłonowego dla osób, które ponoszą zwiększone koszty grzewcze lokalu związane z trwałą zmianą systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na skroplony gaz ziemny LNG oddala skargę w całości. Rada Gminy K. Z. (dalej jako Rada Gminy lub jednostka samorządu terytorialnego) uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 8 ust. 2, art. 17 ust. 2 pkt 4, art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej jako ustawa o pomocy społecznej lub w skrócie u.p.s.), przyjęła lokalny program pomocy społecznej w postaci Lokalnego Programu Osłonowego dla osób, które ponoszą zwiększone koszty grzewcze lokalu, związane z trwałą zmianą systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na skroplony gaz ziemny LNG (dalej jako Program Osłonowy). Zgodnie z § 4 w zw. z § 2 i § 5 ust. 1 przedmiotowej uchwały, zasadniczym celem Programu Osłonowego, którego realizację zaplanowano na lata 2019 – 2028, było wsparcie grupy odbiorców energii cieplnej, ponoszących zwiększone koszty grzewcze wynikające z trwałej zmiany systemu ogrzewania na skroplony gaz ziemny LNG: 1) którzy są zobowiązani do regulowania opłat na rzecz dostawcy energii cieplnej służącej ogrzaniu lokalu na podstawie: umowy z dostawcą, umowy bądź porozumienia z właścicielem lokalu lub na podstawie innego tytułu zobowiązani są do regulowania opłat związanych z ogrzaniem lokalu; 2) którzy faktycznie zamieszkują lokal; 3) których dochód nie przekracza odpowiednio: w przypadku osoby samotnie gospodarującej 250 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., a w przypadku rodziny 200 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s. Pomoc w ramach Programu Osłonowego, realizowana w formie zasiłku celowego w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, z przeznaczeniem na dofinansowanie zwiększonych kosztów grzewczych w okresie grzewczym, dotyczyć miała wyłącznie lokali, w których nie wcześniej niż od dnia 1 stycznia 2019 r. przeprowadzono trwałą zmianę systemu ogrzewania, z ogrzewania opartego na paliwie stałym na ogrzewanie skroplonym gazem ziemnych LNG. Wysokość wsparcia, liczona przy uwzględnieniu powierzchni faktycznej lokalu oraz zastosowanemu systemowi ogrzewania, w okresie grzewczym nie mogła przekroczyć kwoty 1.400,00 zł (§ 3 pkt 5, § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 i 2 uchwały). Podstawą przyznania wsparcia był wniosek osoby uprawnionej, który wszczynał postępowanie o udzielenie pomocy w okresie grzewczym, kończące się wydaniem decyzji administracyjnej (§ 11 ust. 1, § 14 ust. 1 uchwały). Wojewoda D. (dalej jako Wojewoda, organ nadzoru lub skarżący) wniósł skargę na opisaną powyżej uchwałę na zasadzie art. 93 ust. 1 u.s.g. zarzucając, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 u.p.s. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że jego zdaniem, Rada Gminy nie miała upoważnienia do podjęcia uchwały, cechującej się abstrakcyjnością i generalnością zawartych w niej norm. Uprawnienie do stanowienia prawa miejscowego obowiązującego na terenie danej gminy przyznane radzie, może zostać zrealizowane tylko wtedy, gdy wynika ono wprost z aktów normatywnych wyższego rzędu oraz zawarte jest wyraźnie w normie kompetencyjnej przewidującej sprawę lub katalog spraw przeznaczonych do wiążącego uregulowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności podstawą prawną do podjęcie uchwały nie mogą być przepisy art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., które co prawda zawierają upoważnienie do stanowienia prawa, ale w sprawach zastrzeżonych do kompetencji rady gminy innymi ustawami z zakresu prawa materialnego. Organ nadzoru podkreślił również, że taka konstrukcja zasad tworzenia prawa lokalnego znajduje swoje źródło w przepisach Konstytucji (art. 7, art. 94), albowiem ingerencja organów władzy w sferę wolności i własności poszczególnych ludzi może wynikać wyłącznie z wyraźnie udzielonego w ustawie upoważnienia, a jego brak oznacza zakaz działalności prawotwórczej. Przy czym nie jest dopuszczalne skomponowanie podstawy prawnej danego aktu poprzez zestawienie kilku odrębnych norm prawnych, niepozostających ze sobą w związku przedmiotowym, ani tym bardziej domniemanie istnienia kompetencji prawotwórczej. Zatem wydanie aktu prawa miejscowego, pomimo braku stosownego upoważnienia ustawowego albo z przekroczeniem jego granic, stanowi istotną wadę skutkującą koniecznością stwierdzenia jego nieważności. W niniejszej sprawy – w ocenie Wojewody – nie istnieje żaden przepis ustawowy, który przewidywałby upoważnienie dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego regulującego zasady udzielania pomocy finansowej, stanowiącej świadczenie z pomocy społecznej w zakresie ponoszenia przez osoby i rodziny kosztów ogrzewania gospodarstwa domowego, w tym tych związanych ze zmianą systemu ogrzewania. W szczególności upoważnienia tego nie zawierają przepisy wskazane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Przepis art. 8 ust. 2 u.p.s. dotyczy bowiem jedynie upoważnienia do zmiany wysokości kwot uprawniających do ubiegania się o przyznanie zasiłków celowego i okresowego. Z kolei w art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 u.p.s. mowa jest o programach osłonowych z zakresu pomocy społecznej, a więc o aktach polityki administracyjnej czy też kierownictwa wewnętrznego, których adresatami pozostają podmioty znajdujące się w organizacyjnoprawnych relacjach z gminą (organy gminy, jednostki organizacyjne). Nie zawierają one natomiast norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzygają również o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. W konsekwencji, nie powinny być one opublikowane w dzienniku urzędowym województwa i traktowane jako akty prawa miejscowego. Wydanie zaś w takiej sytuacji aktu prawa miejscowego, regulującego zasady udzielania świadczeń z pomocy społecznej, polegających na dofinansowaniu ponoszenia kosztów ogrzewania gospodarstwa domowego po zmianie systemu grzewczego, powinno zostać uznane za istotnie naruszające prawo. Wojewoda zaznaczył także, że pomoc finansowa przewidziana w uchwale nie może być traktowana jako zasiłek celowy. Przepisy stanowiące bowiem podstawę do jego przyznania (art. 39 u.p.s.) umożliwiają co prawda jego udzielenie na pokrycie części lub całości kosztów zakupu opału, lecz nie nadają jednocześnie radzie gminy kompetencji do określenia zasad i warunków na jakich osoba uprawniona może się o to świadczenie ubiegać, uznając za wystarczające w tym zakresie regulacje ustawowe. Z uwagi na materię objętą skarżoną uchwałą w niniejszej sprawie nie znajdują natomiast w żaden sposób zastosowania przepisy umożliwiające przyznanie zasiłku celowego w okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 3 i ust. 4, art. 39a, art. 40 oraz art. 43 u.p.s. Poza tym organ nadzoru zauważył, że w myśl § 14 ust. 1 i § 15 ust. 1 uchwały, przyznanie zasiłku celowego oraz jego zwrot będzie następował w drodze decyzji administracyjnej. Akty prawa miejscowego bądź uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego nie mające charakteru aktu prawa miejscowego nie mogą być wyłączną podstawą do wydania indywidualno-konkretnego aktu stosowania prawa materialnego, władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostek. Kompetencje orzecznicze w tym zakresie winny bowiem wynikać z aktu ustawodawczego bądź aktu wykonawczego, wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym. W przeciwnym razie decyzja wydana w oparciu o taki akt obarczona będzie kwalifikowaną wadą w postaci braku podstawy prawnej, co stanowi jedną z przesłanek stwierdzenia jej nieważności. Wojewoda dodał również, że wydanie przez inną jednostkę samorządu terytorialnego podobnego lub nawet identycznego aktu nie jest okolicznością usprawiedliwiającą bądź konwalidującą byt skarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższą argumentację organ nadzoru wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę jednostka samorządu terytorialnego wskazała, że intencją Rady Gminy było wdrożenie programu pomocowego, obejmującego możliwie najszerszy krąg mieszkańców, celem umożliwienia również grupom społecznym o niższych dochodach zmianę systemu grzewczego poprzez zastąpienie kotłów na paliwo stałe nowoczesnymi kotłami przystosowanymi do spalania skroplonego gazu ziemnego LNG. Podobna uchwała od kilku już lat funkcjonuje na terenie Miasta K., a tamtejszy organ nadzoru nie doszukał się względem niej żadnych zastrzeżeń w zakresie istnienia podstawy prawnej do jej wydania. Rada Gmina dalej podała, że główny ciężar walki z ubóstwem spoczywa na samorządzie lokalnym, który dysponuje najbardziej aktualną wiedzą na temat kondycji swoich społeczności i posiada instytucje wyspecjalizowane w udzielaniu pomocy społecznej. Istotną rolę osłonową w tym systemie odgrywa możliwość podwyższania kryteriów dochodowych uprawniających do otrzymania zasiłków celowego i okresowego (art. 8 ust. 2 u.p.s.). Bez wątpienia decyzja, o której mowa w § 12 zaskarżonej uchwały, jest decyzją przyznającą świadczenie będące zasiłkiem celowym, dla którego podstawę prawną stanowi właśnie art. 8 ust. 2 u.p.s. Dlatego też Rada Gminy nie stworzyła nowej podstawy prawnej do przyznania osobom uprawnionym stosownego świadczenia, opartej wyłącznie na zaskarżonej uchwale, lecz wykorzystała ona w tym celu istniejące regulacje prawne. Wobec powyższego jednostka samorządu terytorialnego wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oaz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl zaś art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ ten może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, których – w razie uwzględnienia skargi – stwierdza nieważność tej uchwały lub zarządzenia w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob.: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Z zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji, wynika, że organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co w odniesieniu do podejmowania aktów prawnych oznacza, że organ stanowiący musi ściśle uwzględniać treść upoważnienia. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. W szczególności dotyczy to aktów prawa miejscowego, które zgodnie z art. 94 Konstytucji są stanowione na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, zgodny z wykładnią literalną. Zakazane jest zatem dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 610/15). Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej przez Wojewodę uchwały wykazała, że jest ona zgodna z obowiązującym prawem i została oparta na adekwatnym upoważnieniu ustawowym wynikającym z przepisów ustawy o pomocy społecznej. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 8 ust. 2, art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 u.p.s. Jak wynika ze wskazanych przepisów ustrojowych, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Na podstawie zaś upoważnień ustawowych gminie przysługuje uprawnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Przepisami prawa materialnego, w oparciu o które podjęto badaną uchwałę były regulacje ustawy o pomocy społecznej. Jednym z jej głównych celów jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Realizacja tego zamierzenia odbywa się m.in. poprzez szeroki katalog świadczeń pieniężnych i niepieniężnych wymienionych w art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., do których zalicza się również zasiłek celowy, przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, opału, czy też odzieży (art. 39 ust. 1 u.p.s.). Obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa w głównej mierze na gminach, zaś do ich zadań własnych należy podejmowanie działań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznania potrzeb lokalnej społeczności, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych (art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s.), a także lokalnych programów pomocy społecznej (art. 110 ust. 10 u.p.s.). Należy zgodzić się po części ze skarżącym, że wskazane przepisy ustawy o pomocy społecznej nie mogą stanowić samoistnej podstawy do wydania uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie stanowisko sądów administracyjnych, zawarte w przywołanych przez skarżącego orzeczeniach, z którego wynika, że do ustanowienia aktu prawa miejscowego powinno istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe, zaś przepisy art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 u.p.s. takiego upoważnienia nie zawierają. Niemniej jednak trzeba zauważyć, że w podstawie prawnej uchwały wskazano także przepis art. 8 ust. 2 u.p.s. stanowiący, że rada gminy może w drodze uchwały podwyższyć kwoty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarujące – 634 zł) i w ust. 1 pkt 2 (kryterium dochodowe na osobę w rodzinie – 514 zł), uprawniające do zasiłków okresowego i celowego. Zaskarżona uchwała, analizowana w takim kontekście prawnym, będzie zatem miała już inny charakter, aniżeli akt kierownictwa wewnętrznego, gdyż jej regulacje w sposób oczywisty będą odnosiły się do ogółu mieszkańców gminy, a nie tylko do podmiotów organizacyjne powiązanych z jej organem wykonawczym. Najistotniejsze przy tym będzie zaś to, że wydana ona będzie na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ma przy tym racji Wojewoda twierdząc, że powołane w zaskarżonej uchwale podstawy prawne stanowią swoistą kompilację bliżej ze sobą nie powiązanych przepisów. W ocenie Sądu, dopiero łączne ich zastosowanie pozwala na ukształtowanie w sposób komplementarny przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego kompetencji w zakresie diagnozowania problemów społecznych występujących na obszarze ich działania (lokalne programy pomocy społecznej) z podejmowaniem działań zmierzających do ich rozwiązania (programy osłonowe i wynikające z nich świadczenia z pomocy społecznej). Trafnie spostrzegł Wojewoda, że zasady przyznawania zasiłku celowego zostały uregulowane w ustawie o pomocy społecznej, a celem tego świadczenia jest również zaspokojenie potrzeb związanych z zakupem opału. Nie wszystkie jednak przesłanki ustalenia prawa do tego świadczenia są zawarte w ustawie, czego przykładem jest art. 8 ust. 2 u.p.s. pozwalający ukształtować kryterium dochodowe, uprawniające do przyznania zasiłku celowego, na innym poziomie, aniżeli przyjęto w ustawie. Kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała miała właśnie taką konstrukcję, albowiem z jednej strony określała istniejący problem społeczny związany z potrzebą zmniejszenia kosztów ogrzewania lokali mieszkalnych poprzez zmianę paliwa grzewczego, z drugiej zaś wprowadzała propozycje jego rozwiązania w formie powszechnie wykorzystywanych w systemie pomocy społecznej świadczeń w postaci zasiłków celowych, dla których – co istotne – kryterium dochodowe zostało określone na poziomie 250 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz 200 % kryterium dochodowego rodziny (§ 5 ust. 2 pkt 3 uchwały). Ukształtowane w ten sposób kryteria dochodowe, mające korzystniejszy dla beneficjentów charakter, aniżeli kryteria ustawowe, w sposób bezpośredni wynikają z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 8 ust. 2 u.p.s. i realizują uprawnienia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do organizacji pomocy społecznej z uwzględnieniem potrzeb lokalnej społeczności. Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzje wydawane w oparciu o kontrolowaną uchwałę będą posiadały podstawę prawną. Jak wynika bowiem z § 3 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 uchwały przez pomoc udzielaną w formie decyzji administracyjnej należy rozumieć nic innego tylko zasiłek celowy, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. A jeśli tak to decyzja w sprawie przyznania wsparcia na ponoszenie zwiększonych kosztów grzewczych będzie musiała zostać wydana nie tylko na podstawie przedmiotowego aktu prawa miejscowego, ale także i w oparciu o przepisy ustawy, w tym w szczególności art. 39 ust. 1 u.p.s. Warto zauważyć, że program osłonowy wprowadzony zaskarżoną uchwałą nie jest jedynym przykładem aktu zabezpieczającego realizację potrzeb bytowych beneficjentów pomocy społecznej z wykorzystaniem formy zasiłku celowego, niewynikającej wprost z uregulowań ustawowych. W podobny sposób została bowiem zorganizowania pomoc w zakresie dożywiania, realizowana w latach 2006-2013 na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259), aktualnie zaś w oparciu o uchwałę nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (t. jedn.: M.P. z 2015 r., poz. 821). Jak wynika z powyższych regulacji, w tym zwłaszcza z obecnie obowiązującej uchwały Rady Ministrów, pomoc w zakresie dożywiania realizowana jest osobom uprawnionym, spełniającym podwyższone kryteria dochodowe (150 % kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 u.p.s.) w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych (pkt V.1 programu). Spośród wymienionych form wsparcia to właśnie świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności realizowane jest w formie zasiłku celowego (pkt VIII ust. 3 ppkt 8 i ppkt 9). Przyjmowane w tym zakresie programy osłonowe bazują na upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 8 ust. 2 u.p.s., choć mogłoby się wydawać, że instytucja dożywiania została uregulowana w sposób odrębny od istniejącym w tym zakresie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Stwierdzenie to jest tym bardziej adekwatne w chwili obecnej, gdy program "Pomocy państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 został przyjęty w formie uchwały Rady Ministrów, a nie ustawy. Reasumując należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami tak w zakresie ustanowionych w niej unormowań co do realizacji programu osłonowego dla osób ponoszących zwiększone koszty grzewcze w związku z trwałą zmianą systemu grzewczego, jak i powołanej podstawy prawnej. W szczególności należy podkreślić, że kontrolowana uchwała została wydana w oparciu o istniejące upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 8 ust. 2 u.p.s., które mogło stanowić podstawę do zwiększenia kryteriów dochodowych dla zasiłku celowego przyznawanego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. w ramach przyjętego Programu Osłonowego. Mając zatem na względzie, że zakwestionowana uchwała odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. oddalił skargę w całości. Odnosząc się z kolei do żądania zasądzenia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a – przysługują wyłącznie stronie skarżącej i tylko w sytuacji kiedy jej skarga została uwzględniona.