II OSK 2943/16

Dnia 28 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2475/15 w sprawie ze skargi T. S. i M. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego solidarnie na rzecz T. S. i M. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. oddala wniosek uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2475/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. S. i M. K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2015 r., pozwalającej E. M. i W. M. na montaż klimatyzacji-wentylacji dla lokalu nr [...] i zamocowanie do komina dwóch agregatów chłodzących na wspornikach budynku przy ul. [...] w W. na terenie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego "[...]", wpisanego do rejestru zabytków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 3 § 1 p.p.s.a., 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji obu instancji z powodu błędnego ustalenia przez Sąd i instancji, że organy konserwatorskie nie wyjaśniły, dlaczego lokalizacja klimatyzatorów od frontu jest mniej korzystna dla zabytku, jak również nie wyjaśniły, czy istnieje ryzyko wystąpienia katastrofy budowlanej spowodowanej instalacją klimatyzatorów, co w ocenie Sądu I instancji miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 199 kodeksu cywilnego polegającą na niewłaściwej interpretacji ww. przepisów, według której wydanie decyzji w przedmiocie zgody na podejmowanie działań przy zabytku wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli zabytku, ponieważ dotyczy czynności przekraczającej zwykły zarząd. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S. i M. K. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku ,gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zasadniczy zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 199 k.c. okazał się nieusprawiedliwiony. Wbrew stanowisku Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki, że wnioskodawcy będący współwłaścicielami budynku nie mogli uzyskać, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, pozwolenia objętego decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków w sytuacji braku zgody pozostałych współwłaścicieli na montaż urządzeń klimatyzacji i wentylacji dla lokalu nr [...] na dachu budynku położonego na terenie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że z uwagi na reguły wynikające z art. 199 k.c. wnioskodawcy, występując o pozwolenie w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, powinni dysponować zgodą pozostałych współwłaścicieli w sytuacji, gdy realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie mieści się w zakresie zwykłego zarządu. Zastrzegł przy tym, że nawet gdyby przyjąć, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z czynnością zwykłego zarządu, to i tak zgodnie z art. 201 k.c. wymagana jest zgoda większości współwłaścicieli. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że ocena Sądu Wojewódzkiego została wyrażona wbrew ugruntowanej linii orzeczniczej, zgodnie z którą regułą w prawie administracyjnym jest indywidualne występowanie o wydanie decyzji, a zgoda innych przedmiotów, w tym współwłaścicieli jest wymagana wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów prawa. Zauważyć należy, że przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki dotyczą odmiennych przypadków, mianowicie decyzji podejmowanych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, które poprzedzają wydanie przez właściwe organy odrębnych decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę lub decyzji o podziale działek gruntowych. W takich sytuacjach wystąpienie tylko przez jednego właściciela o pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, jest dopuszczane w związku z tym, że w sprawach prowadzonych przez organy administracji udzielające np. pozwolenia na budowę, badany jest tytuł inwestora do dysponowania nieruchomością na cele inwestycyjne (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1346/14; wyroki WSA w Warszawie z 25 czerwca 2015 r., VII SA/Wa 553/15; z 29 lipca 2015 r., VII SA/Wa 2658/14). Zaznaczyć należy, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielane jest na prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i2 ustawy o ochronie zabytków. Z tymi decyzjami wiąże się regulacja ust. 8 art. 36, zgodnie z którą uzyskane pozwolenia na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Rzecz w tym, że nie wszystkie roboty budowlane reglamentowane są Prawem budowlanym, a zatem mogą być wykazane bez zgłoszenia lub pozwolenia. Podkreślenia wymaga to, że w niniejszej sprawie pozwolenia udzielono na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, dotyczącego podejmowania "innych działań", które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Dlatego nietrafnie autor skargi kasacyjnej posługuje się w jej uzasadnieniu argumentacją odnoszącą się do pozwolenia konserwatorskiego w przedmiocie prac budowlanych. Zaznaczyć ponadto należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ drugiej instancji błędnie przyjął, że podstawę udzielenia pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków stanowi wyłącznie przepis art. 36 ust. 5 tej ustawy, według którego pozwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Jeżeli pozwolenie udzielone w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków skutkowałoby uprawnieniem wnioskodawcy – będącego współwłaścicielem nieruchomości (budynku) – do podjęcia działań w ramach zwykłego zarządu bądź przekraczających zakres zwykłego zarządu, to wojewódzki konserwator zabytków powinien żądać od wnioskodawcy wykazania czy legitymuje się zgodą pozostałych współwłaścicieli stosownie do zasad wynikających z art. 199 i 201 k.c. Skoro zgodnie z art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli, to nie można przyjąć, iż jeden ze współwłaścicieli może uzyskać pozwolenie konserwatorskie w trybie art. 35 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków na montaż urządzeń klimatyzacyjno-wentylacyjnych dla obsługi zajmowanego lokalu, w sytuacji zgłoszenia sprzeciwu przez pozostałych współwłaścicieli biorących udział w postępowaniu prowadzonym przez organ ochrony zabytków. Jak już wyżej zaznaczono, inna sytuacja byłaby wówczas, gdyby organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały ustaleń co do kwalifikacji prawnej przedmiotowych robót montażowych i wymogu dokonania przez inwestora zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji zastosowałyby tryb postępowania przewidziany w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Dodatkowo należy podnieść, że badając legitymację wnioskodawcy do wystąpienia o pozwolenie w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, a następnie uzyskanie takiego pozwolenia, właściwy organ powinien uwzględnić nie tylko art. 36 ust. 5 tej ustawy, ale również przepis § 8 ust. 2 pkt 2 stanowiący, że do wniosku o wydanie pozwolenia na podejmowanie innych działań należy dołączyć dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do wystąpienia z tym wnioskiem, albo oświadczenia wnioskodawcy o posiadaniu tego tytułu. Powyższe unormowania nakazują przyjąć, że obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było ustalenie, czy posiadanie przez współwłaściciela nieruchomości prawa do korzystania z lokalu i części wspólnych budynku, stanowiło jednocześnie tytuł do uzyskania przedmiotowego pozwolenia, przy uwzględnieniu przepisów art. 199, 200, 201, 206 k.c. oraz art. 3 ust. 1 i 2 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Brak należytych działań w tym zakresie niewątpliwie stanowił podstawę do uchylenia przez Sąd Wojewódzki kontrolowanych decyzji. Częściowo zasadny okazał się natomiast zarzut sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należało się zgodzić z organem II instancji, że kwestia samego umiejscowienia spornych urządzeń na połaci dachu (kominie) od strony ogrodu została wystarczająco uzasadniona, w tym więc zakresie zbędne były wytyczne Sądu Wojewódzkiego co do podjęcia dalszych czynności wyjaśniających. Nie jest jednak całkowicie trafna argumentacja autora skargi kasacyjnej dotycząca potrzeby wyjaśnienia okoliczności związanych z ryzykiem uszkodzenia budynku. Wprawdzie rację mają organy obu instancji, że przedmiotem ich oceny było zbadanie wpływu planowanych działań na wartości zabytkowe reprezentowane przez chroniony układ urbanistyczny i zespół budowlany. Trudno jednak uznać, że ewentualne ryzyko uszkodzenia zewnętrznych części przedmiotowego budynku wskutek zainstalowania spornych urządzeń nie stanowi zagadnienia związanego z ochroną konserwatorską. Organ orzekający w sprawie mógłby stwierdzić, że kwestie techniczne będą badane przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, gdyby uprzednio dokonał kwalifikacji planowanych robót montażowych ze wskazaniem, że mogą być zrealizowane w trybie zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Niewystarczające jest jednak ogólnikowe odesłanie stron postępowania do "innych postępowań" w sytuacji, gdy pozwolenia konserwatorskiego udzielono nie w przedmiocie "robót budowlanych" (art. 36 ust. 1 pkt 1) lecz co do "innych działań" (art. 36 ust. 1 pkt 11), które nie muszą znaleźć kontynuacji w postaci sprawy z zakresu Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie drugim wyroku, zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, jako nieznajdujący oparcia w przepisach ustawy.