VII SA/Wa 553/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi H. W. i U. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na podział działki skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez H. W. i U. W. jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]grudnia 2014 r. znak: [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. Tą ostatnią organ wojewódzki po rozpatrzeniu wniosku H. W. i U. W. o wydanie pozwolenia na podział nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], obręb [...], gmina [...], orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na podział działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. W podstawie materialnoprawnej decyzji wskazał m. in. przepis art. 6 pkt 5 i art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 4 i art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na ww. działce znajduje się zespół folwarczny wpisany do rejestru zabytków. Podziału tej działki dokonuje się w celu stworzenia dwóch oddzielnych gospodarstw rolnych, które zgodnie z wnioskiem mają funkcjonować oddzielnie. Projekt podziału zakłada oddzielenie części rezydencjonalnej założenia od części folwarcznej (gospodarczej) z zespołu parkowo-folwarcznego bez poszanowania historycznych granic pomiędzy tymi częściami zespołu. Stwierdził w konsekwencji, że fizyczny podział jednorodnego architektonicznie i kompozycyjnie historycznego założenia parkowego wpisanego do rejestru zabytków prowadzi do utraty integralności zabytku i utrudnia, a niejednokrotnie wręcz uniemożliwia zagwarantowanie przeprowadzenia kompleksowych działań związanych z ochroną zabytku. Decyzją wskazaną na wstępie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, iż właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...], gmina [...], znajduje się park wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...] grudnia 1978 r. pod numerem [...] (ob. [...]) oraz zespół folwarczny wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...]października 1992 r. pod numerem [...] (ob. [...]). Folwark i park są pozostałością dawnego zespołu pałacowo-parkowo-folwarcznego, powstałego w obecnym kształcie pod koniec XIX i pocz. XX w. Wyjaśnił też, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Dalej, organ II instancji podał, że jak wynika z akt, wniosek obejmuje podział nieruchomości – działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...], gmina [...]zgodnie z załączoną do wniosku mapą ze wstępnym projektem podziału na trzy działki, [...]– park oraz [...] i [...] – folwark. Przy czym dz. [...] nie obejmuje w całości dawnego założenia parkowego udokumentowanego na mapach historycznych, pozostawiając po części gospodarczej dawnego założenia przypałacowy podjazd, który kompozycyjnie przynależy do części parkowej z zachowanymi ruinami pałacu. Podział nieruchomości ma służyć stworzeniu dwóch oddzielnych gospodarstw rolnych, odrębnie funkcjonujących. Organ wskazał następnie, że przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie przez organ ochrony zabytków pozwolenia konserwatorskiego, pozostawiając tę kwestię ocenie organu prowadzącego postępowanie. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na wartości chronione danego obiektu lub obszaru zabytkowego. Rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 8 wskazanej ustawy wymagają zatem wskazania przez organ konserwatorski, na czym dokładnie polega ochrona zabytku w związku z regulacją zawartą w art. 4 tej ustawy. Istotą problemu w niniejszym postępowaniu jest więc dokonanie oceny planowanego podziału, mając na uwadze cel ww. regulacji, zgodnie z którym przyjąć należy, że wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał w efekcie, że po przeanalizowaniu akt sprawy podziela ocenę organu wojewódzkiego odnośnie niekorzystnego wpływu wnioskowanego podziału nieruchomości na zachowane wartości zabytkowe parku i zespołu folwarcznego w B.. Stwierdził, że wnioskowany podział doprowadziłby do uszczuplenia chronionych wartości tych obiektów. Jego dokonanie stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami ochrony zabytków, tj. podejmowaniem działań zmierzających do trwałego zachowania wartości zabytkowych obiektów i zapewniających warunki ochrony konserwatorskiej. Proponowany podział zakłada bowiem oddzielenie części rezydencjonalnej od folwarcznej bez poszanowania historycznych granic między tymi częściami zespołu, umożliwiając w przyszłości dokonanie poprawnej rewaloryzacji parku. Organ wskazał też, że do zachowanych wartości zabytkowego założenia parkowego i folwarcznego należy historyczny układ przestrzenny wraz z ciągami komunikacyjnymi. Celem objęcia ochroną konserwatorską zabytku poprzez wpisanie go do rejestru zabytków jest natomiast m. in. tworzenie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, w myśl art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podział przedmiotowej działki, zgodnie z przedstawionym wnioskiem stanowiłby zaś działanie prowadzące do utraty integralności zabytku. Dokonanie podziału zabytku oznacza brak konieczności solidarnego działania wszystkich jego właścicieli w odniesieniu do całości parku i folwarku, i utrudnienie możliwości wyegzekwowania przez organ konserwatorski obowiązku utrzymania tych obiektów w odpowiednim stanie, stosownie do przepisów ww. ustawy, a także możliwości zachowania ich integralności. W przypadku zabytkowego parku może to uniemożliwić przeprowadzenie kompleksowej rewaloryzacji czytelnej kompozycji przestrzennej i odtworzenie historycznych wnętrz parkowych, przez które przebiega planowa granica podziału. Jednocześnie, jak wskazał organ, wnioskowany podział fałszuje pierwotną komunikacje pomiędzy częścią rezydencjonalną a folwarczną. W końcu, organ II instancji wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 382/12, w którym Sąd stwierdził, że doprowadzenie do sytuacji, w której różnymi częściami tego samego zabytku zarządzają różne podmioty z różnymi programami działania utrudnia ochronę konserwatorską i może prowadzić do odmiennego sposobu zagospodarowania i eksploatacji podzielonych części zabytku, a to może spowodować jego dezintegrację. Gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu. W konsekwencji, organ przyjął, że proponowany podział nieruchomości byłby działaniem na szkodę chronionego zabytku, gdyż stwarza on możliwość pogorszenia warunków ochrony układu i kompozycji zespołu. W skardze na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich dostępnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w słusznym interesie strony, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść zapadłych rozstrzygnięć, stanowiących podstawę do wydania kwestionowanych decyzji, polegający na niezasadnym przyjęciu, iż udzielenie pozwolenia na podział geodezyjny działki nr [...] uniemożliwi m. in. poprawną rewaloryzację parku w przyszłości. Skarżące zarzuciły także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniach wydanych decyzji dowodów, na których organy orzekające w sprawie oparły się przy ustalaniu stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi rozwijając powyższe zarzuty skarżące podniosły m. in., iż powstanie trzech odrębnych nieruchomości należących do dwóch właścicieli nie zmieni faktycznie w żaden sposób istoty chronionego zabytku. Wskazały też, że działanie organu w ramach uznania, nie może prowadzić do dowolności. Podały nadto, iż organ obu instancji powinny dokonać analizy faktycznego przeznaczenia i sposobu użytkowania spornej nieruchomości po dokonaniu podziału, gdyż to mogłoby mieć realny wpływ na kwestie związane z ochroną konserwatorską przedmiotowej nieruchomości, a nie sam podział geodezyjny. Wskazały, iż brak dokonania takiej analizy powoduje, że przedmiotowa sprawa nie została przez organy obu instancji rozpoznana wszechstronnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]o odmowie udzielenia pozwolenia na podział działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Postępowanie zakończone ww. decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżących, które jako współwłaścicielki ww. nieruchomości wystąpiły o zezwolenie na jej podział, zgodnie z zaproponowanym w załączniku do wniosku podziałem. Wskazały jednocześnie, że zamierzają prowadzić oddzielne gospodarstwa rolne, stąd postanowiły podzielić teren. Właściwość rzeczowa organów konserwatorskich w analizowanej sprawie wynikała z faktu, że na przedmiotowej działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb Bezledy, gmina [...], znajduje się park wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...] grudnia 1978 r. pod numerem [...] oraz zespół folwarczny wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...]października 1992 r. pod numerem [...]. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Dostrzec należy, iż przepis ten pozostaje w korelacji z art. 96 ust. 1a w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782). W myśl bowiem tego ostatniego, w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. Stosując wskazany przepis i orzekając z wniosku skarżących, oba organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan sprawy. Miały na uwadze treść wniosku i załączony do niego wstępny podział nieruchomości, ale też dokumenty archiwalne dotyczące zabytków znajdujących się na działce objętej wstępnym podziałem. Miały również na względzie ww. normę prawną (art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), którą jak prawidłowo przyjęły należy stosować z uwzględnieniem art. 4 ww. ustawy. W konsekwencji, w ocenie Sądu, miały postawy do wydania decyzji negatywnej dla skarżących, przyjmując przede wszystkim, iż proponowany podział nieruchomości zakłada oddzielenie części rezydencjonalnej od folwarcznej bez poszanowania historycznych granic między tymi częściami zespołu zabytkowego, uniemożliwiając w przyszłości dokonanie poprawnej rewaloryzacji -objętego ochroną- parku. Rozwijając powyższe wskazać trzeba, iż art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków nie określa przesłanek umożliwiających pozytywne zaopiniowanie podziału nieruchomości zabytkowej. Stąd oceny tej organ ochrony zabytków dokonuje przez pryzmat art. 4 wskazanej ustawy, który określa przykładowo na czym polega ochrona zabytków. Zgodnie z tym przepisem ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekając w oparciu art. 36 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy o ochronie zabytków, nie tylko słusznie powołał się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, lecz również wskazał okoliczności występujące w sprawie, które przemawiają za tym, iż zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie integralności zabytku. Organ zaznaczył, iż na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]znajduje się folwark i park, będące pozostałością dawnego zespołu pałacowo-parkowo-folwarcznego, powstałego w obecnym kształcie pod koniec XIX i pocz. XX w. Wniosek obejmuje podziałki działki nr ewid. [...], na trzy, tj. na działkę nr [...]– park oraz [...]i [...]– folwark. Przy czym działka nr [...]nie obejmuje w całości dawnego założenia parkowego udokumentowanego na mapach historycznych, pozostawiając po części gospodarczej dawnego założenia przypałacowy podjazd, który kompozycyjnie przynależy do części parkowej z zachowanymi ruinami pałacu. Wskazał przy tym, iż do zachowanych wartości zabytkowego założenia parkowego i folwarcznego należy historyczny układ przestrzenny wraz z ciągami komunikacyjnymi. Stwierdził w efekcie, że podział przedmiotowej działki, zgodnie z przedstawionym wnioskiem stanowiłby działanie prowadzące do utraty integralności zabytku. Podniósł w szczególności, że wnioskowany podział fałszuje pierwotną komunikacje pomiędzy częścią rezydencjonalną a folwarczną. Powyższe, w ocenie Sądu, znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, zawierających dokumenty archiwalne, wraz z mapami, dotyczące ww. zabytków, jak również mapę z proponowanym podziałem nieruchomości. Powyższe, stanowi także, zdaniem Sądu wystarczającą argumentację przemawiającą za nieuwzględnieniem żądania skarżących. Sąd orzekając w niniejszej sprawie podziela bowiem w całości pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 382/12, zgodnie z którym "Gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu". W tym samym wyroku NSA podniósł również, że jeśli zaproponowany podział nie jest uzasadniony podziałami historycznymi, może powodować niejednolity sposób gospodarowania wyodrębnionymi częściami zabytku i utrudnienia w zapewnieniu spójności i integralności zabytku, to zaś stanowi uzasadnienie dla prewencyjnego działania organów ochrony konserwatorskiej, o których mowa we wskazanym na powyżej art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów w niej podniesionych odnoszących się do art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, sprawa została należycie wyjaśniona. W uzasadnieniach obu wydanych decyzji organy orzekające wskazały nie tylko na okoliczności faktyczne, stan prawny sprawy, ale też przywołały konkretną (i zgodną) argumentację odnoszącą się do rozpatrywanego wniosku (i proponowanego podziału nieruchomości) wskazując w ten sposób na brak możliwości pozytywnego jego załatwienia. Z tych przyczyn, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.