III SA/Kr 829/18

|Sygn. akt III SA/Kr 829/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 listopada 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Halina Jakubiec (spr.), WSA Janusz Kasprzycki, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r., przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Zachód Mariusza Olesia, sprawy ze skargi Zespołu Szkół Zawodowych [...] w G na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 21 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia działania służby bhp skargę oddala. Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia 21 czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Pracy z dnia [...] 2018 r. nr [...] nakazującą Zespołowi Szkół Zawodowych [...] w G (dalej w skrócie skarżącemu) zapewnić działanie służb bhp. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2017 r., poz. 786 ze zm.). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny sprawy: Państwowy Powiatowy Inspektor Pracy, po przeprowadzonej w dniach 7, 8, i 16 maja 2018 r. kontroli w Zespole Szkół Zawodowych [...] w G, wydał w dniu [...] 2018 r. decyzję nr [...] nakazującą Zespołowi Szkół Zawodowych [...] w G zapewnić działanie służb bhp. Organ ustalił, że M. O., pełniąca obowiązki pracownika służby bhp w kontrolowanej jednostce jest jednocześnie zatrudniona przez innego pracodawcę Starostę Powiatu G, co stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 237 (11) § 1 Kodeksu pracy nakazującego pracodawcy zatrudniającemu więcej niż 100 pracowników stworzyć służbę bezpieczeństwa i higieny pracy. Odwołując się od powyższej decyzji, skarżący podniósł, że na podstawie uchwały Rady Powiatu G z dnia 26 września 2013 r. nr [...] wprowadzona została wspólna obsługa w zakresie bhp w szkołach i placówkach oświatowych. Zadania z tego zakresu wykonuje dla strony skarżącej M. O. na podstawie powierzenia wykonywania zadań z dnia 9 października 2013 r. Skarżący przekazał organowi wyżej wymieniony dokument. Okręgowy Inspektor Pracy w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.) organ prowadzący szkołę między innymi w celu realizacji zadań z zakresu bhp, wychowania i opieki może tworzyć jednostkę ekonomiczno – administracyjną dla wspólnej obsługi szkół i placówek. Z przepisu tego nie wynika jednak możliwość tworzenia służby bhp w rozumieniu przepisu art. 237 (11) kodeks pracy na szczeblu organu prowadzącego Szkołę. W ustawie Prawo oświatowe brak jest przepisu, który wyłączałby stosowanie przepisu art. 237 (11) Kodeksu pracy, co oznacza, że uchwała Rady Powiatu G z dnia 26 września 2013 r. jest wadliwym aktem prawnym, a strona skarżąca ma obowiązek powierzenia zadań z zakresu bhp na zasadach przewidzianych w art. 237 (11) Kodeksu pracy. Wyjaśniono przy tym, że zaskarżoną decyzję należy rozumieć w ten sposób, że wykonanie nakazu nastąpi przez zatrudnienie pracownika, tj. osoby wykonującej zadania z zakresu bhp na podstawie umowy o prace lub nastąpi powierzenie wykonywania zadań z zakresu bhp specjaliście spoza zakładu pracy na podstawie umowy cywilno - prawnej. Organ wskazał, że przedłożony przez stronę skarżącą dokument z dnia 9 października 2103 r. o powierzeniu zadań z zakresu bhp M. O. nie spełnia wymagań art. 237 (11) Kodeksu pracy, ponieważ osoby, której te zadania powierzono, nie łączy ze stroną skarżącą żaden kontrakt. Jest ona pracownikiem Starostwa Powiatowego i nie posiada umowy na wykonywanie zadań z zakresu bhp zawieranej ze stroną. Ten stan rzeczy w ocenie organu odwoławczego stwarza oczywisty konflikt interesów w bieżącym dysponowaniu osobą wykonującą te zadania i uniemożliwia Dyrektorowi Szkoły właściwy dobór osoby do tej funkcji, na wypadek niewłaściwego wykonywania zadań z zakresu bhp, za których realizację odpowiada na podstawie art. 283 § 1 w zw. z art. 207 § 1 Kodeksu pracy Dyrektor Szkoły. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Zespół Szkół Zawodowych [...] w G zarzucił jej naruszenie: - przepisów prawa materialnego art. 237 (14) Kodeksu pracy oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz.U. z 2003 r., Nr 6, poz. 69 ze zm.) poprzez ich pominięcie oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 996) w zw. z art. 237 (11) Kodeksu pracy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ prowadzący szkołę nie może zorganizować wspólnej obsługi szkół pod względem zadań z zakresu bhp; - przepisów prawa procesowego – art. 7 i 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę dowodów zebranych w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że funkcjonowanie służby bhp w Szkole jest niezgodne z art. 237 (11) Kodeksu pracy oraz stwarza konflikt interesów w bieżącym dysponowaniu osobą wykonującą zadania służby bhp i uniemożliwia Dyrektorowi Szkoły właściwy dobór osoby do tej funkcji na wypadek niewłaściwego wykonywania zadań z zakresu bhp. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że działania w zakresie powierzenia zadań bhp M. O. podejmowane były w ramach umocowania wynikającego z uchwały Rady Powiatu G z dnia 26 września 2013 r. Z kolei uchwała wydana została na podstawie przepisu art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty, który zgodnie z treścią obowiązującą w dniu podjęcia uchwały pozwalał organom prowadzącym szkoły tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno - administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek. W ramach tych uprawnień rada powiatu mogła tworzyć zespół obsługi ekonomiczno-administracyjnej lub powierzyć obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną innej jednostce organizacyjnej, a nawet profesjonalnym podmiotom zewnętrznym. Obsługa powiatowych jednostek oświatowych pod względem bhp jest realizowana przez wyspecjalizowaną komórkę starostwa, w której kompetencjach jest prowadzenie całokształtu spraw w zakresie zapewnienia warunków bezpieczeństwa i higieny pracy. Wskazana wyżej uchwała była konsultowana ze związki zawodowymi oraz nie została zakwestionowana przez organ nadzoru – Wojewodę Małopolskiego. Skarżący wskazał dalej, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe ( Dz. U z 2017 r. poz. 59 zw. zm.) w art. 10 ust. 2 również upoważnia organ prowadzący do organizowania wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej prowadzonych szkół i placówek. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Zarząd Powiatu sprawuje nadzór nad przestrzeganiem norm bhp w szkołach i placówkach powiatowych. Za właściwą realizację tych zadań odpowiada Powiat jako starosta samorządu terytorialnego, który jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność z tytułu złej realizacji tych zadań. Szczegółowe obowiązki organu prowadzącego w tym zakresie, określone są przede wszystkim w art. 237 (14) Kodeksu pracy oraz rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych ślicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 roku Nr 6, poz. 69 ze zm.). Przepis art. 237 (14) Kodeksu pracy zobowiązuje organ sprawujący nadzór nad przedsiębiorstwami lub innymi jednostkami organizacyjnymi państwowymi albo samorządowymi do podejmowania działań na rzecz kształtowania bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, w szczególności udzielania jednostkom organizacyjnym pomocy przy wykonywaniu zadań z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz dokonywania, co najmniej raz w roku, oceny stanu bezpieczeństwa i higieny pracy w przedsiębiorstwach i jednostkach organizacyjnych oraz określania kierunki poprawy tego stanu. Realizowanie zadań służby bhp w Szkole przez M. O. ułatwia Zarządowi Powiatu podejmowanie niezbędnych działań w celu zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków działania Szkoły, gdyż Zarząd Powiatu odpowiada za jej działalność. Skarżący wskazał dalej, że w jego ocenie uzasadnione było podjęcie działań zmierzających do zapewnienia jednolitego realizowania zadań bhp w podległych Powiatowi G jednostkach oświatowych, zwłaszcza, że wskazane wyżej przepisy Prawa oświatowego pozwalają na ich realizację przy pomocy starostwa powiatowego. Dyrektor Szkoły powierzył realizację zadań służby bhp M. O., pomimo, że jest zatrudniona w starostwie. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że powierzenie nie spełnia wymogów z przepisu art. 237 11 Kodeksu pracy. Nie ma znaczenia, że osoba ta nie posiada umowy zawartej ze skarżącym. Skarżący zarzucił przy tym organowi, że pominął specyfikę działania (realizacji zadań) jednostki samorządu terytorialnego, w tym wskazane wyżej zasady odpowiedzialności za ich realizację. Skarżący nie zgodził się też z zarzutem konfliktu interesów, zwłaszcza, że nie został on w ocenie skarżącego dostatecznie przez organ uzasadniony. Zdaniem strony skarżącej zadania służby bhp są realizowane w Zespole Szkół Zawodowych w sposób prawidłowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Organ wskazał, że nie kwestionuje możliwości organizacyjnego stworzenia służby bhp dla kilku jednostek oświatowych, przykładowo szkół pod warunkiem jednak, że każdy dyrektor szkoły będzie miał z tak scentralizowaną jednostką umowę na wykonywanie zadań z zakresu bhp, o których stanowi przepis art. 237 (11) Kodeksu pracy, co zagwarantuje Dyrektorowi Szkoły swobodę doboru podmiotu realizującego na jego rzecz zadania z zakresu bhp, co ma znaczenie z racji jego odpowiedzialności na naruszenie każdego przepisu bhp. W przypadku niniejszej sprawy zaistniała natomiast sytuacja, w której pracownik Urzędu Powiatowego świadczy na rzecz Szkoły zadania z zakresu służby bhp, przy czym Dyrektor Szkoły nie ma zagwarantowanej możliwości zmiany tej osoby na wypadek niewłaściwego wywiązywania się z obowiązków. Organ ocenił też, że powołana przez skarżącego uchwała jest poprawna jednak błędny jest sposób jej realizacji w postaci braku kontraktu pomiędzy osobą wykonującą zadania służby bhp a skarżącą Szkołą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j., Dz.U. 2017, poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j., Dz.U. z 2018 r., poz. 1308, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kontrolując postępowanie organów i wydane w jego wyniku decyzje sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa . W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest kwestia kompetencji organów Okręgowej Inspekcji Pracy i Państwowej Inspekcji Pracy wynikającej z art.11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ( powołanej na wstępie). Spornym i zarazem kluczowym elementem rozstrzygnięcia sprawy jest sposób realizacji przez Dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych [...] w G wynikającego z art. 237(11) Kpa obowiązku zapewnienia działania służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Przepis ten stanowi, że pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników tworzy służbę bezpieczeństwa, pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, zaś pracodawca, zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy. Tak jednoznaczne sformułowanie wskazanego przepisu prawa wskazuje, iż mamy tu do czynienia z dwiema odmiennymi postaciami wykonywania zadań służby bhp. W sposób jednoznaczny ustawodawca wyróżnia dwie formy pełnienia funkcji w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Pierwsza realizowana jest w formie służby bezpieczeństwa i higieny pracy a druga poprzez powierzenie wykonywania zadań służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Wybór jednej z form nie należy do pracodawcy a uzależniony jest od ilości osób zatrudnionych w zakładzie pracy. Jak wynika z treści Protokołu Kontroli sporządzonego w dniu 17.05. 2018r. w kontrolowanym Zespole Szkół Zawodowych zatrudnionych jest 86 osób, co uzasadnia zastosowanie formy polegającej na powierzeniu zadań służby bhp pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy , lub na mocy § 2 tego przepisu , w przypadku braku kompetentnych pracowników pracodawca może powierzyć wykonywanie zadań służby bhp specjaliście spoza zakładu pracy , posiadającemu niezbędne kwalifikacje. Użycie przez ustawodawcę ce słowa "powierzyć " oznacza brak ograniczenia co do podstawy prawnej nawiązania w konkretnym przypadku stosunku prawnego pomiędzy pracodawcą ( zatrudniającym do 100 osób ) a specjalistą spoza zakładu pracy, któremu powierzone zostaną obowiązki z zakresu służby bhp. Tym niemniej aby mogło dojść na gruncie prawa do powierzenia zadań czy obowiązków, musi uprzednio powstać jakiś stosunek prawny pomiędzy "powierzającym" a podmiotem któremu wykonywanie określonych zadań powierzono. Nie ma żadnej możliwości powierzenia zadań lub obowiązków w oderwaniu od konkretnego stosunku prawnego tj. utworzonej na gruncie prawa relacji pomiędzy powierzającym a osobą, której obowiązki powierzono. Pismo z daty 9.10 2013r. zatytułowane " Powierzenie wykonywania zadań służby BHP" nie wskazuje na żadną podstawę prawną, z której powierzenie to wynika. Z tego powodu należy przyznać w pełni rację organom, bowiem taki sposób zapewnienia przez Dyrektora Zespołu Szkół działania służb bhp na terenie kierowanej placówki oświatowej pozbawia go jakiegokolwiek wpływu w tym zakresie, gdyż opiera się na nieokreślonej iluzji istnienia relacji prawnej pomiędzy Dyrektorem a podmiotem , któremu obowiązki powierzył, co powoduje , że nie posiada możliwości egzekwowania tych obowiązków. Podkreślić należy zdaniem Sądu, że zapewnianie działania służb bhp należy do obowiązków pracodawców i nie może być traktowane jedynie formalnie. Celem utworzenia i działania służby bhp jest zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników w procesie pracy, co jednoznacznie wynika z zadań służby bhp. Tym samym pracodawca nie może obowiązku tego realizować w oderwaniu od jakiejkolwiek podstawy prawnej umożliwiającej egzekwowanie prawidłowego działania tej służby. Nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja strony skarżącej upatrującej podstawy prawnej w takim zorganizowaniu służb bhp w art.10 ust.1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2016r.Prawo Oświatowe ( Dz.U.2018 poz.996 t.j.), z pominięciem zasad określonych w kodeksie pracy. Stanowisko to zakłada , że przepis ten jest lex specialis w stosunku do art.237 (11) Kp i pozwala na powierzenie wykonywania zadań z zakresu bhp pracownikowi Starostwa Powiatowego w G, nie posiadającemu żadnej umowy z Zespołem Szkół , gdzie obowiązki te mają być świadczone. Pogląd ten nie znajduje uzasadnienia, bowiem ustawa Prawo Oświatowe reguluje wprawdzie szczególną materię, jaką stanowi funkcjonowanie państwowych placówek oświatowych, których zadaniem jest kształcenie osób tam uczęszczających ( nie będących pracownikami), natomiast nie można przeoczyć faktu, że placówka taka jest pracodawcą, do którego zastosowanie mają przede wszystkim przepisy kodeksu pracy. Utworzenie przez organy prowadzące szkoły i placówki oświatowe wspólnej obsługi szkół pod względem zadań bhp jest działaniem uprawnionym na gruncie przepisu art.10 ust.1 i2 ustawy Prawo Oświatowe, jednakże w wykonaniu Uchwały Rady Powiatu G z dnia 26.09.2013r. [...] i powierzenie tych zadań przez Dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych [...] w G pracownikowi Starostwa powinno dokonać się w formie konkretnej czynności prawnej. Jak wspomniano na wstępie rozważań , nie ulega wątpliwości, że art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy swoim zakresem przedmiotowym obejmuje uprawnienie do nakazania pracodawcy zapewnienia działania służby bhp, zaś sam art. 237(11) § 1 Kp stanowi prawidłową podstawę prawną obowiązku pracodawcy i jest przepisem materialnym z zakresu bhp, uprawniającym inspektora pracy do wydania nakazu w tym zakresie. |Mając na uwadze powyżej przedstawione stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skoro w toku postępowania nie | |naruszono przepisów procedury administracyjnej, jak też nie naruszono przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną | |zaskarżonej decyzji (art. 237(11) § 1 i 2 k.p), dokonując prawidłowej jego interpretacji także w kontekście relacji do Prawa | |oświatowego, oraz prawidłowego zastosowania, to brak było podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego została oddalona zgodnie z treścią | |art. 151 p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). |