VIII SA/Wa 613/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant specjalista Michał Syta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...]-[...] w R. na uchwałę Rady Gminy J. L. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy J. – L. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy J.-L. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.; dalej: "u.z.z.w.") podjęła uchwałę nr XLIX/281/2014 z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pismem z [...] lipca 2018 r. Prokurator Rejonowy R.-Z. w R. (dalej też jako "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie następujących przepisów tj.: 1) art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez uregulowanie w: - § 9, § 34, § 31, § 38, § 35 oraz § 48 regulaminu zasad rozwiązywania i wypowiadania umów, które zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. winny być określone w umowie; - § 44 regulaminu okresów rozliczeniowych, które zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. winny być uregulowane w umowie; - § 46 regulaminu kwestie pobierania odsetek za zwłokę, które zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. winny być uregulowane w umowie; - w § 44 regulaminu kwestii terminów wzajemnych rozliczeń, które zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 22 u.z.z.w. winny być uregulowane w umowie; - § 46 regulaminu naliczania odsetek za zwłokę mimo, iż stanowią one materię objętą postanowieniami umownymi; 2) art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez: - wprowadzenie w § 23 ust. 5, 8 i 10 regulaminu bez upoważnienia ustawowego opłat za włączenie przyłącza do sieci, odbioru końcowego wykonanego przyłącza oraz uruchomienie przyłącza poprzez otwarcie zasuwy; - wprowadzenie w § 8 i 14 regulaminu - bez upoważnienia ustawowego - zakazów lokalizacji budynków, budowli małej architektury, nasadzania drzew i krzewów na sieciach kanalizacyjnych i wodociągowych; - nadanie w § 19 ust. 3 regulaminu bez upoważnienia ustawowego przedsiębiorstwu wodno - kanalizacyjnemu uprawnienia do ustalenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci; - ograniczenie w § 19 ust. 1 kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyłączenie do sieci tylko do osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości; 3) § 118 w zw. z § 137 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. nr 100, poz. 908) oraz art. 6 ust. 3 u.z.z.w. poprzez częściowe powtórzenie w sposób zmodyfikowany w § 27 regulaminu regulacji zawartej w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.; 4) art. 6 ust. 6 u.z.z.w. poprzez jego niedozwoloną modyfikację w § 29 regulaminu, wskazującym w sposób odmienny od ustawy krąg podmiotów uprawnionych do zawarcia umów o dostarczenie wody i odprowadzanie ścieków w przypadku budynków wielolokalowych; 5) § 118 w zw. z § 137 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. oraz art. 5 ust. 1-1b u.z.z.w. oraz § 18 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 127 poz. 886) poprzez częściowe powtórzenie i niedozwoloną modyfikację ww. przepisów w § 4 ust. 1-3 regulaminu; 6) art. 19 ust. 2 oraz art. 7 u.z.z.w. poprzez określenie w § 5 ust. 4 regulaminu bez upoważnienia ustawowego dodatkowych ograniczeń w zakresie wstępu pracowników przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego na teren nieruchomości usługobiorcy; 7) rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 127 poz. 886) poprzez niedozwoloną modyfikację przepisów: § 18 ust. 1 rozporządzenia (§ 41 regulaminu), § 17 pkt 5 rozporządzenia (§ 47 ust. 2 regulaminu) oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia (§ 45 regulaminu); 8) art. 27 pkt 4-6 u.z.z.w. poprzez jego częściowe powtórzenie i niedozwoloną modyfikację w §42 regulaminu; 9) § 118 w zw. z § 137 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. oraz art. 28 u.z.z.w. poprzez powtórzenie z sposób zmodyfikowany w § 36 i § 37 regulaminu przepisów karnych wskazanych w ustawie; 10) art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz art. 29a ust. 1 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nałożenie na inwestora w § 20 ust. 2 oraz § 23 ust. 2 regulaminu obowiązków innych niż wskazane w ww. ustawach; 11) art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w., poprzez nieuregulowanie wynikających z upoważnienia ustawowego kwestii dotyczących warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe; 12) art. 87 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w § 59 regulaminu reguły pierwszeństwa postanowień regulaminu przed ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i naruszenie w ten sposób hierarchii aktów prawnych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej § zaskarżonej uchwały Rady Gminy J. L., jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał m.in., że zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., który przewiduje, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz odbiorców usług. Regulacja ma charakter wyczerpujący co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Ustawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem "regulamin powinien określać" co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Prokurator wskazał, iż uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, uchwala organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Następnie skarżący szczegółowo uzasadnił wskazane powyżej zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J.-L. wniosła o jej oddalenie. Podniosła m.in., iż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków określa zakres przedmiotowy regulaminu i jest to katalog otwarty praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, na co wskazuje użycie sformułowania "w tym" przy wskazywaniu zakresu uregulowania regulaminu. Oznacza to, że przepis ustawy wyznacza minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu, a wprowadzenie dodatkowych zapisów nie stanowi naruszenia przepisów ustawy. Pominięcie w regulaminie któregokolwiek z elementów skutkowałoby brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, natomiast wprowadzenie dodatkowych elementów związane jest właśnie z realizacją tego upoważnienia. Jednocześnie szerokie i pełne uregulowanie kwestii praw i obowiązków przedsiębiorstwa ma być czytelne dla mieszkańców gminy. Zdaniem organu nie można zatem twierdzić, że regulamin powinien zostać ograniczony tylko i wyłącznie do niektórych spraw ze wskazanego zakresu, bez możliwości uregulowania innych kwestii dotyczących dostarczania wody i odprowadzania ścieków w danej gminie, również istotnych z punktu widzenia konkretnej społeczności lokalnej. Nadto organ wskazał, iż skarżący winien mieć na uwadze, że przepisy ustawy często wskazują regulowaną materię w sposób ogólny - użyte sformułowania nie zawsze są jednoznaczne i precyzyjne, zatem wymagają dokonania ich wykładni i interpretacji w trakcie tworzenia prawa miejscowego, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Skarżone zapisy uchwały nr XLIX/281/2014 Rady Gminy J.-L. z dnia 23 czerwca 2014 r. stanowią jedynie doprecyzowanie obowiązków ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie można tu zatem mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej. Jeżeli doszło do naruszenia prawa, to nie ma ono charakteru istotnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02). Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. II SA/Op 344/07). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Organ uchwalający akt prawa, w tym również miejscowego, związany jest również zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 98 dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz dziale I rozdziału 2 -7, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący i określa, co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy pamiętać o unormowaniach z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie "zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Skarżący trafnie zarzuca, iż zaskarżona uchwała nie objęła swoją materią zakresu z punktu 9 art. 19 ust. 2 u.z.z.w., a mianowicie – warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulacji w tym zakresie nie wyczerpuje znajdujący się w § 49 pkt b regulaminu zapis, iż za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe usługodawca obciąża budżet gminy J. L. na podstawie cen stawek ustalonych w taryfie. Zaskarżona uchwała we wskazanych przez stronę skarżącą przepisach Regulaminu powtarza zapisy ustawy, bądź powtarzając je jeszcze dokonuje modyfikacji przepisów ustawy. § 27 regulaminu zawiera częściowe powtórzenie w zmodyfikowanej formie treść art. 6 ust. 3 u.z.z.w., wskazując regulacje jakie powinny być zawarte w umowie o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Z kolei § 29 regulaminu przewiduje możliwość zawarcia umowy o dostarczenie wody i odprowadzanie ścieków z właścicielem budynku lub zarządcą nieruchomości wspólnej, jeżeli nieruchomość zabudowana jest budynkami wielolokalowymi. Powyższa regulacja w sposób niedozwolony modyfikuje treść art. 6 ust. 6 u.z.z.w. Unormowania zawarte w § 36 i § 37 regulaminu stanowią powtórzenie w sposób zmodyfikowany unormowań zawartych w art. 28 u.z.z.w. Z kolei uregulowanie zawarte w § 42 stanowi niedozwoloną modyfikację postanowień art. 27 pkt 4-6 u.z.z.w. Należy zauważyć, iż zgodnie z § 118 w związku z § 148 rozporządzenia, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest co do zasady aktem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko wyżej powołane zapisy rozporządzenia, ale także art. 7 i 94 Konstytucji, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia ustawowego, bądź z przekroczeniem jego granic. Stanowisko takie zostało zawarte w linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 roku, sygn. akt II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 roku, sygn. akt II SA/Ks 508/02). NSA w wyroku z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90 uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba liczyć się bowiem z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do częściowej lub całkowitej intencji prawodawcy". Biorąc pod uwagę poczynione rozważania, nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Sąd zauważa, iż z przekroczeniem normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., rada gminy uchwaliła przepisy § 23 ust. 5, 8 i 10 regulaminu nakładające na odbiorcę usług opłaty związane z włączeniem przyłącza do sieci, odbiorem końcowym wykonanego przyłącza oraz uruchomieniem przyłącza wodociągowego poprzez otwarcie zasuwy. Żaden z wymienionych w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. punktów nie upoważnia gminy do ustalenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej. Podstawy takiej nie ma również w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawach szczegółowych. Skarżący trafnie zarzuca, iż z naruszeniem unormowań art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w., w § 34 regulaminu Rada Gminy J. L. ustaliła, poza upoważnieniem ustawowym, zasady rozwiązywania i wypowiadania umów. Jak wskazano powyżej upoważnienie ustawowe dotyczy tylko warunków i trybu zawierania umów, tak więc z woli ustawodawcy poza kompetencjami rady gminy pozostają postanowienia dotyczące rozwiązywania umów. Powyższe uwagi dotyczą również § 9 regulującego możliwość wypowiedzenia umowy w związku z niedopełnieniem obowiązków przez odbiorcy usług oraz wskazujący na możliwość dochodzenia zwrotu kosztów i roszczeń odszkodowawczych przez usługodawcę, § 31 regulaminu określającego wygaśnięcie umowy w przypadku zmiany właściciela nieruchomości, § 38 zawierającego przesłanki rozwiązania umowy przez usługodawcę w przypadku m.in złej jakości ścieków, § 35 określającego postępowanie przedsiębiorstwa po wygaśnięciu lub rozwiązaniu umowy oraz § 48 stanowiącego o zasadach wypowiedzenia umowy w przypadku nieregulowania należności. Nadto przepis § 48 dodatkowo wkracza dodatkowo w uregulowanie ustawowe zawarte w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.z.z.w. Rada gminy nie jest również władna określać okresów rozliczeniowych, a zatem uregulowanie przyjęte w § 44 regulaminu zostało podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz z istotnym naruszeniem przepisu art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. pozostawiającym terminy wzajemnych rozliczeń do uregulowania w umowie cywilnoprawnej. Wskazany w § 46 zapis dotyczący naliczania odsetek stanowi wykroczenie poza delegację ustawową. Kwestia naliczania odsetek stanowi materię regulowaną postanowieniami umownymi i wynika z art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. Sąd zgadza się z argumentacją skarżącego, iż zawarte w § 4 ust. 1-3 regulacje stanowią przytoczenie w zmienionej formie art. 5 ust. 1-1b u.z.z.w. oraz regulacji zawartych w § 18 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe odprowadzanie ścieków. Z kolei w § 5 ust. 4 rada gminy uregulowała kwestie związane z wstępem pracowników przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego na teren nieruchomości odbiorcy usług, mimo, iż kwestie te zostały unormowane szczegółowo i w sposób odmienny w art. 7 u.z.z.w. Przepis regulaminu wprowadza dodatkowe warunki wstępu pracowników ograniczając go do szerokość pasa o szerokości 3 m na przebiegu sieci wodociągowej Jest to niedozwolona modyfikacja przepisu art. 7 u.z.z.w. W treści § 14 rada gminy zabroniła lokalizacji budynków, budowli małej architektury oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach kanalizacyjnych będących własnością usługodawcy w pasie o szerokości 5 m bieżących, zaś w § 8 ust. 5 ich lokalizacji na sieciach wodociągowych w pasie o szerokości 3 metrów. Zasady usytuowania budynków normuje ustawa Prawo budowlane oraz Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A zatem formułowanie przytoczonym wyżej zakazów wykracza poza delegację ustawową. W ocenie Sądu § 19 regulaminu przewidujący możliwość złożenia wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej tylko przez osobę posiadającą tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, jest sprzeczny z treścią art. 6 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym umowa o przyłączenie do sieci może być zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W świetle przytoczonego art. 6 ust. 4 u.z.z.w. brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Z kolei § 20 ust. 2 regulaminu zawiera elementy, jakie powinien spełniać wniosek o przyłączenie do sieci podczas, gdy ustawa nie wskazuje, żeby w tym przedmiocie konieczne było przedkładanie jakichkolwiek dokumentów, a zatem gmina nie jest upoważniona do określania takich załączników przy składaniu wniosku. Sąd zauważa, iż Rada Gminy J.-L. postanowieniami zawartymi w § 39-49 regulaminu ustaliła sposób dokonywania rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalonych w taryfach opartych o taryfowe grupy odbiorców. Tymczasem kwestie prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków regulowało obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenia taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006 r. nr 127 poz. 886). Zapis § 41 regulaminu stanowi niedozwoloną modyfikację §18 ust. 1 tego rozporządzenia. Podobnie regulacje zawarte w § 47 ust. 2 regulaminu stanowią nieuprawnioną modyfikację przepisu § 17 pkt 5 ww. rozporządzenia. Regulamin ograniczył postępowanie nabywcy w przypadku nadpłaty jedynie do możliwości zaliczenia jej na poczet przyszłych należności podczas, gdy rozporządzenie przewidywało ponadto możliwość zwrotu nadpłaty w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku w tym przedmiocie przez osobę uprawnioną. Z kolei § 45 regulaminu stanowiący o sposobie płatności za fakturę VAT w sposób niedozwolony modyfikuje regulację zawartą w § 17 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Regulamin odwołuje się bowiem w tym zakresie do postanowień umowy, rozporządzenie wprowadza poza uregulowaniami umownymi warunek, że termin płatności faktury nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób. Konkludując Sąd zauważa także, iż w § 59 regulaminu ustalono, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Powyższe uregulowanie narusza hierarchię źródeł prawa, bowiem akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, takich jak ww. ustawa. Powyższe sformułowanie może zaś sugerować, że pierwszeństwo w obowiązywaniu w stosowaniu prawa ma regulamin, a jedynie w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym ww. ustawa. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza omówione wyżej przepisy prawa. Charakter tych naruszeń i ich liczba przesądza o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego, byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.