VIII SA/Wa 503/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant specjalista Michał Syta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Powiatu w L. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stawki opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Powiatu w L., działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.; dalej: "u.s.p.") oraz art. 40 ust. 3 i 8 ustawy z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; dalej: "u.d.p.") podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu. Pismem z [...] maja 2018 r. Prokurator Rejonowy w L. (dalej: "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę nr [...]. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 r. Nr 78 poz. 483) w zw. z art. 2 pkt 1, art. 3 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. 2017 r. poz. 1868) oraz art. 44 u.s.p. poprzez brak ogłoszenia zaskarżonej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym; 2) art. 40 ust. 8 u.d.p., poprzez wskazanie w § 3 ust. 3 i § 6 zaskarżonej uchwały sposobu obliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy z upoważnienia ustawowego zawartego w powyższym przepisie wynikało uprawnienie dla Rady Powiatu w L. do określenia jedynie wysokości stawek opłaty. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator zauważył, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktami prawa miejscowego są akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Skarżący wskazał, iż uregulowania zaskarżonej uchwały odnoszą się do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg powiatowych, dla których zarządcą jest zarząd powiatu. Okolicznością bezsporną jest, iż zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania lecz mogła być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków. Nadto zauważył, iż kwalifikacja uchwały rady powiatu dotyczącej ustalenia dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p. jako aktu prawa miejscowego, jest powszechnie przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prokurator podniósł, iż zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 8 uchwały wskazano, iż wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017 roku. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji: "Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa". Według art. 2 pkt 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych: "Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe". Z art. 3 przywołanej ustawy wynika, że: "Akty normatywne ogłasza się niezwłocznie". Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy: "W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy (...)". A zatem, w ocenie Prokuratora, sam fakt nieogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym powinien skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. Jednocześnie skarżący podniósł, iż uregulowania zawarte w § 3 ust. 3 i § 6 zaskarżonej uchwały przekraczają zakres delegacji ustawowej. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały ustala dla dróg, których zarządcą jest dana jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty wskazanej w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł. Z tego wyraźnego upoważnienia ustawowego wynika uprawnienie dla rady powiatu do określenia jedynie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. W zaskarżonym akcie organ określił wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, jednak ponadto organ dokonał wskazania sposobu obliczania opłaty. Nadto Prokurator wskazał, iż w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazano, iż roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 2 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, co zawiera uregulowanie odmienne niż wskazane w art. 40 ust. 5 u.d.p. W § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały zawarto sformułowanie dotyczące kwalifikacji zajęcia pasa drogowego poniżej 1 m2 - jako zajęcie 1 m2. W § 6 ust. 2 dokonano powtórzenia przepisu art. 40 ust. 4 u.d.p. Jak wskazał skarżący, do zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego znajdują zastosowanie przepisy § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) wprowadzające nakaz umieszczenia w akcie prawa miejscowego tylko przepisów regulujących sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) oraz jednoczesny zakaz powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie i doktrynie uznaje się, że przepisy zawierające powtórzenie przepisów ustawowych stanowią istotne naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności danego przepisu. Prokurator zauważył także, że za podstawę prawną zaskarżonej uchwały błędnie przyjęto m.in. art. 12 pkt 11 u.s.p., w sytuacji gdy podejmowanie uchwał w sprawach wysokości (...) opłat w granicach określonymi ustawami jest uregulowane w art. 12 pkt 7 u.s.p. Z uwagi na powyższe, skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, celem wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, wobec podjęciem przez Radę Powiatu w L. w dniu [...] czerwca 2018 roku uchwały nr [...] w sprawie stawek opłat za zajmowania pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, która to uchwała w § 7 stanowi, że traci moc uchwała nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia [...] października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w całości. Na wstępie należy wyjaśnić, iż bezspornym jest, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu w L. nr [...]z dnia [...] października 2016 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, jak słusznie wywiódł Prokurator, jest aktem prawa miejscowego wydanym w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 40 ust. 8 u.d.p. Nadto nie jest również kwestionowane przez organ, że ww. uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto art. 7 Konstytucji wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W związku z powyższym, ponieważ zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to zgodnie z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami art. 44 u.s.p. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 296) podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 ustawy). Zaskarżona uchwała poddana sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Powyższa okoliczność stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 79 ust. 1 u.s.p. jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 44 u.s.p. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Sąd w składzie orzekającym za swój przyjmuje pogląd przytoczonym przez skarżącego, a zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r., sygn. II SA/Kr 131/18, że skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy wtedy nie tyle określonych jej postanowień, ile całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Sąd po przeanalizowaniu zaskarżonej uchwały sprawy uznał także, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, gdyż przy podjęciu powyższego aktu z dnia [...] października 2016 r. Rada Powiatu w L. przekroczyła delegację ustawową określoną w art. 40 ust. 8 u.d.p. Zgodnie z przywołanym przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Z tego wyraźnego upoważnienia ustawowego wynika uprawnienie dla Rady Powiatu do określenia jedynie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. W zaskarżonym akcie organ dokonał jednak ponadto wskazania sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, stwierdzając m.in. w § 6 ust. 2 uchwały, że (...) zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Nadto w § 3 ust. 3 uchwały wskazano roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 2 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W tym zakresie regulacje skarżonej uchwały, jak zasadnie zauważył Prokurator, przekraczały zakres upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 8 u.d.p. Akty prawa miejscowego mogą być ustanowione wyłącznie na podstawie delegacji ustawowych; nie mogą ich przekraczać i regulować w sposób odmienny kwestii należących do materii ustawowej. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności należało zatem stwierdzić, że uchwała Rady Powiatu w L. nr [...] z dnia [...] października 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, wobec czego Sąd orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.