IV SA/Wa 1069/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. Z., S. C., J. B., E. R., S. B. (ur. [...] r.), K. K., W. B., S. B. (ur. [...] r.), B. K., R. B., S. B. (ur. [...] r. ) i E. D. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Z. Z., S. C., J. B., E. R., S. B. (ur. [...] r.), K. K., W. B., S. B. (ur. [...] r.), B. K., R. B., S. B. (ur. [...] r.) i E. D. solidarnie kwotę 784 zł (siedemset osiemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], wydanym na skutek wniosku Z. Z., S. C., J. B., E. R., S. B. (ur. [...] r.), K. K., W.B., S.B. (ur. [...] r.), B. K., R. B., S. B. (ur. [...] r.) i E. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] maja 1968 r., nr [...], o odszkodowaniu za wywłaszczoną na rzecz Państwa część parceli położonej w K., oznaczonej numerem [...], o powierzchni 131 m2, stanowiącej w dacie wywłaszczenia własność F. B. – Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach: Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1968 r., nr [...], o odszkodowaniu za wywłaszczoną na rzecz Państwa część parceli położonej w K., oznaczonej numerem [...], o powierzchni 131 m2, stanowiącej w dacie wywłaszczenia własność F. B. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji może wystąpić jedynie strona, a więc podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. Wnioskodawcy zaś nie udokumentowali legitymacji prawnej do wystąpienia z tym wnioskiem, bowiem nie wykazali następstwa prawnego po byłej właścicielce nieruchomości, F. B. W dniu 22 stycznia 2018 r. wpłynął wniosek wnioskodawców o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucono oparcie postanowienia na arbitralnym poglądzie, że jedynym sposobem na wykazanie przez wnioskodawców ich interesu prawnego jest przedłożenie prawomocnego postanowienia spadkowego po F. B., przy całkowitym pominięciu pozostałych dowodów w tym zakresie. Po rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt sprawy, mając na uwadze, że zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2018 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz. U. poz. 175), obecnie organem właściwym w sprawie jest Minister Inwestycji i Rozwoju, który on, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Tym samym organ rozpatrujący wniosek zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać legitymację procesową wnioskodawcy i w sytuacji stwierdzenia jej braku wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 kpa stanowiąc, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje okoliczność, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na jej rzecz podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. Badając ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. organ wskazał, iż wniosek taki może złożyć jedynie podmiot do tego legitymowany - strona (art. 157 § 2 kpa). Jak wskazano we wniosku z 24 listopada 2017 r., właścicielką przedmiotowej nieruchomości była F. B., zaś wnioskodawcy przedmiotowego postępowania są krewnymi zmarłej i w ich ocenie jej spadkobiercami, jednakże postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku po niej nie zostało do chwili obecnej zakończone. W związku z powyższym organ uznał, iż Z. Z., S. C., J. B., E. R., S. B. (ur. [...] r.), K. K., W. B., S. B. (ur. [...] r.), B. K., R. B., S. B. (ur. [...] r.) i E. D. nie udokumentowali legitymacji prawnej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] maja 1968 r., o odszkodowaniu za wywłaszczoną część przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej w dacie wywłaszczenia własność F. B. Do chwili obecnej wnioskodawcy nie wykazali w należyty sposób posiadania interesu prawnego do złożenia ww. wniosku. Odnosząc się do zarzutu braku ustosunkowania się organu do przedstawionych we wniosku dowodów, które również zostały przedstawione Sądowi Rejonowemu dla K. – [...] w K. w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...] o nabycie spadku po F.B., Minister zauważył, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania w oparciu o przedłożone dokumenty kręgu spadkobierców zmarłej F. B.. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że jeżeli podmiot chce wykazać następstwo prawne nabyte na podstawie praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinien wykazać je według przepisów prawa cywilnego. W polskim systemie prawnym uwzględnić trzeba przede wszystkim treść art. 1025 § 2 kc, zgodnie z którym domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku jest spadkobiercą. Jest to domniemanie ustawowe, skuteczne wobec wszystkich, w tym organów administracji publicznej (wyrok z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/00). Zatem wbrew twierdzeniom skarżących, ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Legitymację do zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku mają osoby zainteresowane wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku, a zatem w pierwszej kolejności sami skarżący. W związku z powyższym jedynie prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub akt notarialny poświadczenia dziedziczenia mogą zostać uznane za dowód określonego kręgu spadkobierców po zmarłej osobie. Minister zważyć również, iż zgodnie z art. 670 i art. 677 kpc, sąd spadku musi wyjaśnić z urzędu, kto i z jakiego tytułu jest spadkobiercą niezależnie od treści złożonego wniosku o stwierdzenie nabycia spadku. Ma to znaczenie z punktu widzenia stwierdzenia nabycia spadku, które może nastąpić na rzecz innych spadkobierców, niż osoby wskazane we wniosku, a także na innej podstawie powołania. Zatem sąd spadku zobowiązany jest do ustalenia, czy spadkodawca pozostawił testament i kto jest na jego podstawie powołany do spadku. A w przypadku dziedziczenia ustawowego do ustalenia stopni pokrewieństwa i powinowactwa w zakresie wymaganym przez art. 931-937 kc, jak i okoliczności wyłączających poszczególne osoby od dziedziczenia. Zatem samo złożenie przez wnioskodawców wniosku do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku po F. B. nie kreuje domniemania, iż są oni jej spadkobiercami i jednocześnie są uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] maja 1968 r.. Prawidłowo zatem ocenił organ przy pierwotnym rozpoznaniu sprawy, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, skoro na dzień składania wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i obecnie, wnioskodawcy nie wykazali się legitymacją prawną do składania przedmiotowego wniosku. Dopiero przeprowadzenie przez właściwy sąd postępowania spadkowego po byłej właścicielce, tj. F. B., zakończonego prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, będzie stanowić dokument potwierdzający krąg stron uprawnionych do wystąpienia z takim żądaniem. Mając powyższe na uwadze, uznając zasadność postanowienia z dnia [...] grudnia 2017 r., w którym prawidłowo zastosowano art. 61a § 1 kpa z uwagi na brak legitymacji po stronie wnioskodawców – organ orzekł o utrzymaniu go w mocy. Z postanowieniem tym nie zgodzili się Z. Z., S. C., J. B., E.R., S. B. (ur. [...]r.), K. K., W. B., S. B. (ur. [...] r.), B. K., R. B., S. B. (ur. [...] r.) i E.D., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem. Zaskarżyli je w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i w związku z załączonym do skargi postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w K. z dnia[...] marca 2018 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po F. B. zarzucili mu: 1) naruszenie art. 138 § 1 w związku z art. 61a oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 z późn. zm.: dalej: kpa), poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z uwagi na błędne uznanie organu, że skarżący nie posiadają legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, podczas gdy wniosek złożony został przez spadkobierców poprzedniej właścicielki nieruchomości – F. B., a ich dziedziczenie zostało potwierdzone postanowieniem Sadu Rejonowego dla [...] w K. z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt [...] (w sprawie toczącej się przed sądem spadku już od [...] maja 2017 r.), brak było zatem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania; a konsekwencji: 2) naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez całkowite pominięcie przedstawionych przez skarżących dowodów w postaci dokumentów urzędowych (postanowień spadkowych), które wykazują w sposób nie budzący wątpliwości interes prawny skarżących w niniejszej sprawie i brak odniesienia się do ww. dokumentów w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, podczas gdy organ ma obowiązek rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie i odzwierciedlić jego ocenę w uzasadnieniu orzeczenła; 3) naruszenie art. 6 kpa (zasady legalizmu), poprzez oparcie zaskarżonego postanowienia na arbitralnym, nie popartym podaniem jakiejkolwiek podstawy prawnej poglądzie, iż jedynym sposobem na wykazanie przez skarżących ich interesu prawnego jest przedłożenie postanowienia spadkowego po F. B., przy jednoczesnym całkowitym pominięciu pozostałych dowodów w tym zakresie, w tym również informacji o toczącym się przed Sądem Rejonowym dla K. – [...] postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku, które zostało zakończone postanowieniem z dnia [...] marca 2018 roku, sygn. akt [...], a tym samym brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania; co w konsekwencji doprowadziło do: 4) naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu ukończenia postępowania toczącego się od [...] maja 2017 r. przed Sądem Rejonowym dla K. – [...] o stwierdzenie nabycia spadku po F. B., podczas gdy organ sam przyznał, że ukończenie tego postępowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, którego zaistnienie obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji także poprzedzającego go postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 roku, nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej twierdzenia są uzasadnione. Przedmiotem badania przez Sąd było ustalenie czy w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie miał art. 61a § 1 kpa, który stanowi m.in., że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na fakt, że we wniosku o wszczęcie postępowania skarżący wnieśli też o zawieszenie go do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po F. B.. Dołączyli także szereg kopii odpisów postanowień o stwierdzeniu nabycia spadków po osobach wskazywanych jako jej spadkobiercy. Analiza tych dokumentów prowadzi do wniosku, że brak jest stwierdzenia nabycia spadku lub poświadczenia dziedziczenia po K. B.(wskazanej jako siostra F. B.). Dotyczy to także jej syna – E. B. i jego żony – G. B., w odniesieniu do których jedynie w kopii wypisu aktu notarialnego w dnia [...] listopada 2011 r., rep. "A" nr [...]– znajduje się powołanie się na prawomocne postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 2012 r., sygn. akt [...] i z dnia [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt [...]. Podzielić należy stanowisko organu, że jeżeli dany podmiot chce wykazać następstwo prawne nabyte na podstawie praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinien wykazać je według przepisów prawa cywilnego. W tym względzie wskazać trzeba przede wszystkim na treść art. 1025 § 2 kc, zgodnie z którym domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest spadkobiercą. Jest to domniemanie ustawowe, skuteczne wobec wszystkich, w tym organów administracji publicznej. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób pominąć faktu powoływania się przez skarżących już we wniosku o stwierdzenie nieważności na ich następstwo prawne po właścicielce przedmiotowej nieruchomości z chwili jej wywłaszczenia, w tym także wskazania przez nich na toczące się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po niej i złożenia kopii części odpisów postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po osobach określanych jako jej spadkobiercy. Zauważyć też należy, że skarżący szczegółowo określili krąg spadkobierców F. B. i ich dalszych spadkobierców, uprawdopodabniając tym samym swój interes prawny w niniejszej sprawie, a w efekcie przymiot strony. Wreszcie, jak wynika z dołączonego do akt sądowych odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla K. – [...] w K. z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt [...] – nastąpiło już stwierdzenie nabycia spadku po F. B. (k. 40), potwierdzając wskazania skarżących co do kręgu jej spadkobierców i w konsekwencji ich legitymacji do występowania w charakterze stron w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] maja 1968 r., nr [...]. W judykaturze przyjmuje się, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest dopuszczalna jedynie w sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie w sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17, LEX nr 2429358). W ocenie Sądu, powyższe ustalenia wskazują, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie była co najmniej przedwczesna. Wynika to nie tylko z twierdzeń zawartych we wniosku złożonym 30 listopada 2017 r., ale też z załączonych do niego dokumentów. Wszystko to obligowało organ przede wszystkim do wdrożenia postępowania wyjaśniającego, a w dalszej kolejności – w zależności od jego wyników – do ustosunkowania się do wniosku strony o zawieszenie postępowania. Sąd uznał za zasadny zarzut skargi nie odniesienia się organu w żaden sposób do informacji skarżących o toczącym się przed Sądem Rejonowym dla K. – [...] postępowaniem spadkowym w sprawie sygn. akt [...]. Tymczasem okoliczność ta stanowiła dodatkowe uprawdopodobnienie posiadanego przez wnioskodawców przymiotu strony w niniejszym postępowaniu i także jej znaczenie winno było zostać ocenione przez organ z tej perspektywy. Zwłaszcza, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym w przypadku wątpliwości co do przymiotu strony należy je rozstrzygać na korzyść osoby występującej w wnioskiem, czy domagającej się udziału w toczącym się postępowaniu (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2177/14 i z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09). Uznając, iż do ostatecznego ustalenia kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności przed wydaniem decyzji konieczne jest przedstawienie przez wnioskodawców postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, to jednak brak tego postanowienia nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 kpa, a co najwyżej powinien na tej podstawie prowadzić do zawieszenia postępowanie do czasu zakończenia toczącego się równolegle postępowania spadkowego. W przypadku powzięcia przez organ wątpliwości w powyższym zakresie, powinien on poczekać na zakończenie postępowania spadkowego i do tego czasu zawiesić postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Brak zawieszenia postępowania przez Ministra w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy dla K. – [...] w sprawie [...] zagadnienia wstępnego, jakim był interes prawny skarżących, a w konsekwencji ich przymiot strony - stanowi naruszenie powołanego przepisu, a tym samym również art. 61a § 1 kpa. Istnienie zagadnienia wstępnego nie stanowi bowiem podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o ostatni z powołanych przepisów, lecz podstawę do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który błędnie nie został przez organ zastosowany. Oczywiście w toku dalszego postępowania organ winien wezwać stronę do złożenia oryginałów załączonych do wniosku kopii odpisów postanowień o stwierdzeniu nabycia spadków lub ich uwierzytelnionych odpisów, co dotyczy także wskazanych wyżej brakujących orzeczeń w tym względzie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 202 § 2 ppsa. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 100 zł, ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz uiszczona opłata od jedenastu pełnomocnictw w kwocie 204 zł (11 x 17 zł).