II SA/Wr 569/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest decyzja z [...] (nr [...]) Wojewody D. (dalej jako: organ odwoławczy), wydana po rozpoznaniu odwołania R. K. (dalej: skarżący) od decyzji Starosty M. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] nr [...] w sprawie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat stolarski do realizacji na działce nr [...], obręb W., [...], gmina M. W dniu 26 września 2017 r. skarżący złożył do organu I instancji zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projektem budowlanym. Z akt sprawy wynika, że w dniu 4 października 2017 r. skarżący wymienił stronę 3 projektu budowlanego, o czym uczyniono wzmiankę oraz przybito prolongatę. W projekcie budowlanym znajduje się zaświadczenie Burmistrza Gminy M. z dnia [...] o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "B" położonego w obrębach: G., W., S., G., Ś., M. w gminie M., uchwalonego przez Radę Miejską w M. uchwałą nr [...] z dnia 10 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r. Nr 223 poz. 2517), dalej: miejscowy plan. W dniu [...] organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat stolarski. Swoją decyzję organ I instancji oparł na art. 71 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., dalej jako: pr. bud.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ w toku postępowania administracyjnego ustalił, iż pod adresem budynku objętym wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania została zarejestrowana działalność firmy A, która posiada stronę internetową, na której opisuje zakres oferowanych usług, w tym lakierowanie, produkcję frontów meblowych i wykonanie komponentów do mebli. Organ I instancji podkreślił, że zarówno w opisie technologicznym zawartym w projekcie budowlanym, jak i w zaświadczeniu o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem pominięto etap impregnacji drewna. Organ podkreślił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 48 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko tartaki i stolarnie posiadające instalacje do impregnacji drewna lub o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 10 000 m3 drewna na rok należą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie organu, zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przedsięwzięcie zmiany sposobu użytkowania zgodnie z wnioskiem skarżącego wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a nadto – uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji podkreślił, że swoją decyzję o wniesieniu sprzeciwu oparł na art. 71 ust. 5 pkt 3d pr. bud., gdyż plonowana zmiana sposobu użytkowania może wprowadzić takie niedogodności jak: zwiększony ruch, hałas, zwiększenie zanieczyszczeń. Wobec powyższego, w ocenie organu, właściciele terenów sąsiednich powinni mieć możliwość czynnego udziału w postępowaniu co umożliwia jedynie tryb pozwolenia na budowę. Wskutek wniesionego przez skarżącego odwołania, organ odwoławczy wydał decyzję z dnia [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia przez organ I instancji terminu do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy wskazał, że trzydziestodniowy termin do rozpatrzenia zgłoszenia i ewentualnego wniesienia sprzeciwu liczy się od dnia następnego po dniu doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi. Podkreślił jednak organ odwoławczy, że zgłoszenie musi być kompletne, a zatem zmiany w zgłoszeniu powodują wydłużenie trzydziestodniowego terminu, który zaczyna biec następnego dnia po dokonaniu zmiany w zgłoszeniu. Skoro zatem inwestor dokonał zmiany projektu budowlanego w dniu 4 października 2017 r., to dzień ten stanowi początek ustawowego terminu, zaś trzydziestodniowy termin do rozpatrzenia zgłoszenia upływał w dniu 3 listopada 2017 r. W ocenie organu odwoławczego, skoro organ I instancji nadał decyzję w przedmiocie sprzeciwu w dniu 27 października 2017 r. termin, o którym mowa w art. 71 ust. 4 pr. bud. został zachowany. Odnosząc się natomiast do kwestii zasadności wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji, organ odwoławczy uznał, że planowane przeznaczenie obiektu objętego zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania nie mieści się w katalogu inwestycji dopuszczonych przez miejscowy plan do realizacji na terenie, na którym położona jest działka nr [...], oznaczonym symbolem 143RM. Organ odwoławczy odmówił tym samym wiarygodności zaświadczeniu Burmistrza Gminy M. o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem. Tym samym w ocenie organu odwoławczego w sprawie zastosowanie znalazł art. 71 ust. 5 pkt 2 pr. bud., dający legitymację organowi administracji architektoniczno-budowlanej do wniesienia sprzeciwu, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż dostrzega, że organ I instancji wniósł sprzeciw na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 3 oraz ust. 6 pr. bud. uznając, że inwestycja może oddziaływać negatywnie na środowisko oraz wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołując się na wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1940/13 organ II instancji podkreślił, że zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu nie prowadzi do zmiany przedmiotu decyzji, a zatem organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji mógł wskazać na inny przepis stanowiący o konieczności wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 71 ust. 4 pr. bud. przez wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu z przekroczeniem ustawowego terminu ,- art. 71 ust. 3 pr. bud. przez brak wydania postanowienia w przedmiocie przedłożenia brakujących dokumentów w postaci decyzji środowiskowej, - art. 113 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej jako: kpa przez niesprostowanie omyłki w treści decyzji polegającej na wskazaniu Starosty Oleśnickiego zamiast Starosty M., - art. 7 ust. 3 w zw. z art. 10 kpa przez błędne przyjęcie, że organy administracji są uprawnione do wybiórczego stosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że nie zgadza się z oceną dokonaną przez organ odwoławczy w zakresie niezgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu z obowiązującym miejscowym planem. Podkreślił, że wydając zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planie Burmistrz M. kierował się zarówno obecnymi zapisami planu, jak i obowiązującym studium. Skarżący wskazał, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. in. dla obrębu W. działka nr [...] ma zostać przeznaczona pod funkcję przemysłowo-produkcyjną i magazynową. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie obejmuje kwestie zachowania przez organ I instancji terminu do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji na podstawie art. 71 ust. 4 pr. bud. oraz zgodności zamierzonej przez skarżącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem. Pierwszy zarzut dotyczy zatem naruszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przepisu proceduralnego, drugi zaś, materialnego. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż uznanie go za uzasadniony skutkowałoby bezcelowością rozważania pozostałych zarzutów. W ocenie sądu rację ma organ odwoławczy twierdząc, iż organ I instancji nadając decyzję w przedmiocie sprzeciwu w urzędzie pocztowym w dniu 27 października 2017 r. zachował ustawowy termin. Zgodnie z art. 71 ust. 4 zdanie drugie pr. bud. zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. W myśl art. 30 ust. 6a pr. bud. za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138 i 650) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. W ocenie sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości, że bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu rozpoczyna się w dniu złożenia kompletnego wniosku. Sytuacja ta dotyczy stanu faktycznego objętego hipotezą przepisu art. 71 ust. 3 pr. bud., a więc sytuacji, w której organ w drodze postanowienia nakłada na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów. Przepis ten jednak w sprawie nie ma zastosowania, bowiem organ nie wzywał skarżącego do przedłożenia dokumentów, zaś skarżący z własnej inicjatywy zmodyfikował zgłoszenie poprzez zmianę strony 3 w projekcie budowlanym. Niemniej jednak, w zaistniałym stanie faktycznym termin do wniesienia sprzeciwu należy liczyć od dnia zmiany zgłoszenia, a więc od 4 października 2017 r. Słusznie organ odwoławczy podkreślił, że powyższa zmiana w projekcie budowlanym miała istotny charakter, obejmowała bowiem opis techniczny planowanego warsztatu stolarskiego. Licząc zatem termin do wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu należy mieć na względzie art. 57 § 1 kpa, w myśl którego, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Uznając zatem, że początkiem terminu jest 4 października 2017 r. – dzień zmiany projektu budowlanego przez skarżącego, to koniec terminu do wniesienia sprzeciwu przypadał na 3 listopada 2017 r. Nadając zatem sprzeciw w urzędzie pocztowym w dniu 27 października 2017 r. organ I instancji zachował termin, o którym mowa w art. 71 ust. 4 pr. bud. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 71 ust. 3 pr. bud., zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej wzywał skarżącego do uzupełnienia braków w przedłożonej dokumentacji. Późniejsza zamiana strony w projekcie budowlanym przez skarżącego z własnej inicjatywy nie mieści natomiast w zakresie zastosowania art. 71 ust. 3 pr. bud., zatem na organie nie spoczywał obowiązek wydania postanowienia, którym zobowiązałby zgłaszającego do uzupełnienia dokumentów. Nie sposób również zgodzić się z argumentacją przedstawioną w skardze odnoszącą się w kwestii zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat stolarski z miejscowym planem. Działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 143RM, przeznaczonym zgodnie z § 139 pod zabudowę zagrodową. Zgodnie zaś w § 37 miejscowego planu ustalającego ogólne zasady zagospodarowania na terenach zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolem RM, o ile ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów nie stanowią inaczej, w przypadku całkowitej lub częściowej likwidacji lub podziału rodzinnego gospodarstwa rolniczego, dopuszcza się zmianę przeznaczenia całości lub części terenu zabudowy zagrodowej ustalonej w planie, na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, przy zachowaniu warunków ustalonych w § 30, lub na zabudowę rekreacyjną, przy zachowaniu warunków ustalonych w § 29. Zgodnie zaś z § 30 pkt 1 przeznaczeniem terenu jest zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnej w dziedzinie rozwoju aktywności gospodarczej w połączeniu z miejscem zamieszkania. Ponadto, w myśl § 30 pkt 2 miejscowego planu dopuszczalna jest zabudowa budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, usługowymi oraz drobnej wytwórczości, zaś pkt 8 stanowi, że działalność usługowa i drobna wytwórczość nie może wywoływać uciążliwości powodujących przekroczenie standardów środowiska określonych w przepisach odrębnych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami rzemieślniczymi, na granicy z działkami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową. W świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy w pełni podzielić argumentację reprezentowaną przez organ odwoławczy. Planowana przez skarżącego działalność obejmująca produkcję szafek kuchennych i łazienkowych, obejmująca lakierowanie frontów i komponentów meblowych, lakierowanie elementów metalowych przy użyciu chemoutwardzalnych lakierów nie mieści się w zakresie usług służących zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej ani drobnej wytwórczości. Słusznie organ odwoławczy powołując się na załącznik nr 1 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz. U. z 2015 r. poz. 1676) podkreślił, że produkcja szafek oraz komponentów meblowych nie mieści się w zakresie pojęcia "usług", których istota sprowadza się do tego, iż nie polegają na wytwarzaniu nowych dóbr materialnych. Produkcja szafek kuchennych i łazienkowych nie mieści się również w zakresie pojęcia "drobna wytwórczość", przez którą rozumieć należy wytwórczość na małą skalę, chałupnictwo, rękodzieło. W zakresie tak rozumianej drobnej wytwórczości nie mieści się produkcja szafek kuchennych i łazienkowych z płyt MDF. Rację ma również organ odwoławczy twierdząc, iż nie jest związany zaświadczeniem o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem. Brak związania organu administracji architektoniczno-budowlanej wyprowadzić należy z treści art. 71 ust. 5 pkt 2, zgodnie z którym organ ten wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie zatem organ odwoławczy podkreślił, że w ramach postępowania administracyjnego wszczętego wskutek wniesienia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale obowiązany do samodzielnej oceny środków dowodowych, w tym treści zgłoszenia i załączników, a więc również zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem. Odnosząc się do kwestii przystąpienia przez Radę Miejską w M. do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla przedmiotowej działki gruntu przewidywał będzie funkcję przemysłowo-produkcyjną i magazynową, podkreślić należy, że zarówno organy administracji publicznej, jak i sąd orzekają na gruncie zaistniałego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego. W konsekwencji z okoliczności przystąpienia do sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie należy wyprowadzać skutków prawnych. Sąd nie znajduje również zasadności zarzutu naruszenia przez organy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 kpa. Skarżący nie wyjaśnił również na czym to naruszenie miało polegać, poza tym, że organy przyjęły, że są uprawnione do wybiórczego stosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, wskazującego na zarzut naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kpa, sąd stwierdza, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa procesowego. Organ odwoławczy zmieniając podstawę prawną wniesionego sprzeciwu był do tego upoważniony, co wprost wynika z istoty zasady dwuinstancyjności i uprawnienia do samodzielnego, merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Odnosząc się do zarzutu niesprostowania przez organ odwoławczy oczywistej omyłki polegającej na przywoływaniu w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Starosty O. zamiast Starosty M. podkreślić należy, że organ odwoławczy nie ma obowiązku do prostowania decyzji z urzędu. Zgodnie z art. 113 § 1 kpa organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Z przepisu tego wynika, że organ jest uprawniony a nie obowiązany do prostowania decyzji, a ponadto z żądaniem sprostowania mógł wystąpić skarżący. Jakkolwiek niepożądanym stanem rzeczy jest, aby decyzja zawierała jakiekolwiek błędy pisarskie, rachunkowe lub inne oczywiste omyłki, niemniej jednak uchybienie to nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji, gdyż nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania i nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302, ze zm.).