II OSK 1940/13

Dnia 18 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 72/13 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 500 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 72/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę P. Sp. z o.o. w W., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta R. wniósł sprzeciw od zgłoszenia z dnia 20 lipca 2012 r. dotyczącego instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z antenowej konstrukcji wsporczej oraz urządzeń sterujących, wraz z osprzętem i urządzeniami zasilającymi, które nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, realizowane pod nazwą stacja bazowa telefonii komórkowej RZE1036G na działce nr [...] przy ul. [...] w R.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ww. zamiar inwestycyjny wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ polega na budowie odrębnej budowli składającej się z kilku elementów. Organ odnosząc się do treści art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego wskazał, że robót objętych zgłoszeniem, w żadnym wypadku nie można zakwalifikować jako montażu urządzeń zdefiniowanych w ustawie – Prawo budowlane. Na gruncie przepisów tej ustawy montaż urządzeń ma miejsce wówczas, gdy istnieje już obiekt budowlany, na którym te urządzenia mają być zainstalowane. Natomiast w omawianej sprawie poszczególne elementy stacji nie są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] i stanowią one wg organu odrębny obiekt. Odwołanie od ww. decyzji złożyła P. Sp. z o.o. w W.. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości, jednocześnie na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania ww. robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazał, że instalowanie stacji bazowych telefonii komórkowej na obiektach budowlanych wymaga zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust.2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, a od powyższej zasady istnieją trzy wyjątki: - gdy instalowane urządzenie ma wysokość mniejszą niż 3 m – nie jest wymagane nawet dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b a contrario); - gdy instalowane urządzenie stanowić będzie przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, lub przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z ze zm.) – konieczne będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę; - gdy instalowanie urządzenia wiąże się z tak istotną ingerencją w konstrukcję istniejącego obiektu, że wykonywane roboty muszą być kwalifikowane jako rozbudowa, lub nadbudowa obiektu budowlanego – wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dokonując weryfikacji powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wziął pod uwagę załączoną przez inwestora "Kwalifikację przedsięwzięcia", która dotyczy oddziaływania związanego z emisją promieniowania elektromagnetycznego w odniesieniu do obecnie istniejącego stanu zainwestowania sąsiednich nieruchomości. Na podstawie tej kwalifikacji i wyrysu z ewidencji gruntów organ odwoławczy doszedł do wniosku, że w obszarze występowania ponadnormatywnych wartości poziomów elektromagnetycznego promieniowania >0,1 W/m2 pochodzącego od projektowanych anten, znajduje się nie tylko działka nr [...], do której inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale i m.in. wskazane powyżej działki nr [...]. Oznacza to, że zamierzenie objęte wnioskiem inwestora może wprowadzić ograniczenie i uciążliwość dla terenu sąsiedniego. W przypadku planowanej budowy nowego obiektu, jak i nadbudowy obiektu istniejącego, a także jego ewentualnej rozbudowy może okazać się ona ograniczona, lub niemożliwa ze względu na naruszenie § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że budynek z pomieszczeniami na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Okoliczność ta przesądziła o potrzebie zastosowania przepisu art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego i nałożeniu na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z zapewnieniem udziału stron znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji. Odnosząc się zaś do zarzutu skuteczności wniesionego przez organ I instancji sprzeciwu, organ II instancji uznał, że zachowany został 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor zawiadomił organ o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót budowlanych w dniu 20 lipca 2012 r. Zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. została doręczona odwołującemu w dniu 20 sierpnia 2012 r. (data stempla pocztowego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji). Zaskarżona decyzja została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 9 sierpnia 2012 r. W związku z czym termin do wniesienia sprzeciwu został przez organ zachowany. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. sp. z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów - art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wniesieniu sprzeciwu i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych, w sytuacji gdy po upływie terminu zawitego organ II instancji winien był umorzyć postępowanie w I instancji; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a tym samym błędne ustalenie, że planowana inwestycja wprowadzi ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich, jak również niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, a tym samym nie działanie przez organ II instancji w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa; - art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez niezastosowanie i zgłoszenie sprzeciwu pomimo, że 30-dniowy termin zawity do jego wniesienia do zgłoszonych przez skarżącą robót budowlanych już upłynął, wobec czego po uchyleniu przez Wojewodę Podkarpackiego zaskarżonej decyzji organu I instancji niniejsze postępowanie administracyjne winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ odwoławczy uchylając wydany sprzeciw może wnieść nowy sprzeciw po upływie materialnoprawnego terminu na jego wniesienie; - art. 30 ust. 7 pkt. 4 Prawa budowlanego przez zastosowanie, w sytuacji gdy planowana inwestycja nie wprowadza, nie utrwala bądź nie zwiększa ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich; - § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) przez zastosowanie w sprawie do inwestycji, która nie zalicza się to kategorii budynków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 72/13, uwzględniając skargę wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i piśmiennictwa początkowym dniem biegu trzydziestodniowego terminu jest dzień następny po dniu, w którym zgłoszenie zostało złożone lub uzupełnione (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06). Termin trzydziestodniowy do zgłoszenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ma charakter zawity; a z uwagi na to, że jest to termin prawa materialnego, nie może być przedłużony, a jego upływ skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu (por. wyroki NSA: z 26 października 2009 r., II OSK 1674/08; z 16 lutego 2009 r., II OSK 193/08). Po upływie tego terminu właściwy organ traci kompetencję do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu. Mając powyższe na uwadze, Sąd przyjął, że w przedmiotowej sprawie termin trzydziestodniowy zastrzeżony dla wniesienia sprzeciwu zaczął swój bieg w dniu 21 lipca 2012 r., tj. następującym po dniu złożenia zgłoszenia wykonania planowanych robót. Dlatego decyzja organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. uchylająca decyzję organu I instancji i zawierająca własny sprzeciw wydana została z uchybieniem 30-dniowego terminu do jego wniesienia. A zatem nie mogła się ostać w obrocie prawnym. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że w oparciu o wykładnię prawa budowlanego, ustawy o udostępnianiu informacji powinien ocenić zasadność zgłoszonego przez Prezydenta w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. sprzeciwu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez wadliwą jego interpretację i przyjęcie, że termin wskazany w cyt. przepisie nie uprawnia organu II instancji do wydania decyzji znajdującej swe oparcie w regulacji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie jakim uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy, podczas gdy właściwy organ (Prezydent Miasta R.) wniósł sprzeciw w 30-dniowy terminie od dnia doręczenia mu zgłoszenia. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez odmówienie prawa organowi II instancji możliwości wydania decyzji reformatoryjnej, a przyznanie uprawnienia do wydania decyzji znajdującej podstawę jedynie w zapisie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na fakt, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji organu właściwego (Prezydenta Miasta R.) i do wniesienia sprzeciwu ze względu na specyfikę instytucji zgłoszenia i jej cel; - art. 15 i art. 7 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ograniczenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w związku ze specyfiką instytucji zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oraz materialnego charakteru terminu wynikającego z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto w przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, które w zasadzie dotyczą sformułowanej przez Sąd I instancji oceny prawnej w zakresie wykładni bądź zastosowania przepisów prawa (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego), a odnoszących się do legalności zaskarżonej decyzji. Do tej grupy zarzutów w niniejszej sprawie należy zaliczyć nie tylko przepisy Prawa budowlanego, lecz także art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który to przepis w niniejszej sprawie ma bardziej wymiar materialnoprawny, ponieważ wynik sprawy zależy od wykładni i odpowiedniego zastosowania tego przepisu w związku z przepisami Prawa budowlanego. Zasadniczo z uwagi na konstrukcję instytucji sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego), po upływie terminu 30 dni od dokonania przez inwestora zgłoszenia i jednoczesnym wniesieniu sprzeciwu przez organ I instancji, organ odwoławczy nie powinien wnosić ponownego sprzeciwu, nawet jeżeli wniesiony uprzednio sprzeciw przez organ I instancji powinien zostać oparty na innej podstawie prawnej. W takiej sytuacji nie ma potrzeby uchylania decyzji organu I instancji i wniesienia przez organ odwoławczy ponownego sprzeciwu, ponieważ organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy, choć organ odwoławczy wadliwie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., to jego rozstrzygnięcie w istocie prowadziło do utrzymania w mocy wniesionego przez organ I instancji sprzeciwu. Pomimo uchylenia decyzji wnoszącej sprzeciw organ odwoławczy zawarł takie samo rozstrzygnięcie jak organ I instancji, tj. wniósł sprzeciw. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie powiązał wyłącznie z inną materialnoprawną podstawą wniesienia sprzeciwu, nie negując jednocześnie zasadności wniesienia w niniejszej sprawie sprzeciwu. Dla oceny rodzaju decyzji jaką wydał organ II instancji z punktu widzenia zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 lub art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie można ograniczać się do samego faktu powołanej w decyzji podstawy wydania decyzji odwoławczej, ale konieczne jest zbadanie rzeczywistego charakteru decyzji mając też na uwadze treść jej rozstrzygnięcia. Zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu nie prowadzi bowiem do zmiany przedmiotu decyzji, a wadliwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może znosić skutków prawnych prawidłowo wniesionego sprzeciwu, w sytuacji gdy w sprawie mógł i powinien być zastosowany art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ decyzja organu odwoławczego wprost odnosiła się do sprzeciwu wniesionego przez organ I instancji. W podobnych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował legalności wydania tego rodzaju rozstrzygnięć przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 18 grudnia 2013 r., II OSK 1602/12; z 20 marca 2013 r., II OSK 2228/11). Mając zatem na względzie instytucję zgłoszenia oraz charakter dostrzeżonych wad decyzji pierwszoinstancjnej, należało przyjąć, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sensie materialnoprawnym zawierało w sobie te same elementy co rozstrzygnięcie organu I instancji, co pod względem skutków prawnych w istocie prowadziło do utrzymania w mocy wniesionego przez organ I instancji sprzeciwu. Porównanie obu wydanych w sprawie przez organ I i II instancji decyzji prowadzi do wniosku, że oba organy stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu w odniesieniu do planowanych robót budowlanych, chociaż każdy z nich oparł się na innej podstawie prawnej. W konsekwencji tego stanowiska inwestor nie uzyskał prawa do rozpoczęcia robót budowlanych (por. wyrok NSA z 22 października 2013 r., II OSK 1147/12). W sensie merytorycznym istniały bowiem podstawy do uznania, że instalacja przedmiotowego masztu telefonii komórkowej wymagała uprzednio uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi bowiem na planowaną wysokość zawieszenia anten "stacji bazowej telefonii komórkowej" (od 13,75 do 15,15 mnpt) i uwzględnienie maksymalnego pochylenia wiązki promieniowania w kierunku powierzchni ziemi, co wynika wprost z "Kwalifikacji przedsięwzięcia", na którą powołał się organ II instancji, inwestycja może prowadzić do ograniczenia i uciążliwości dla terenu sąsiedniego. Ocena ta bowiem nie wymaga głębszej analizy, ponieważ wynika wprost z rysunków nr 3, 5 i 7 ww. kwalifikacji znajdującej się w aktach sprawy. Z tego względu organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że zasadniczo sprzeciw powinien opierać się na treści art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Poza tym kwalifikacja ta nie obejmuje innych 4 anten, których zawieszenie wynika z projektu budowlanego, tj. anten określanych mianem "RL" (radiolinii). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie przez Wojewodę Podkarpackiego art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie stanowiło istotnej wady, która przemawiałaby za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wynika to z tego, że organ odwoławczy dostrzegł błędne zastosowanie przez organ I instancji podstawy prawnej wniesionego sprzeciwu, a w zakresie skutków prawnych decyzji organu I instancji utrzymał sprzeciw w mocy. Dlatego wada zaskarżonej decyzji polegająca wyłącznie na niewłaściwym sformułowaniu rozstrzygnięcia, nie zmienia faktu, że w sensie merytorycznym organ II instancji prawidłowo ocenił, że przedmiotowa inwestycji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, która to ocena zasadniczo wywarła skutek w postaci utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie wniesionego sprzeciwu. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zawierają usprawiedliwione podstawy. Jak wynika z powyższego wywodu, w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. W tych warunkach brak było podstaw do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji tylko z tej przyczyny, że Wojewoda wadliwie sformułował treść swojego rozstrzygnięcia pomimo podstaw do podtrzymania sprzeciwu wniesionego przez organ I instancji. W konsekwencji nie można było uznać, że zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zatem wobec skutecznego podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, zaistniały tym samym przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a., dlatego skargę P. Sp. z o.o. na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 199, art. 200, art. 202 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.