III SA/Po 499/18

Dnia 29 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 roku przy udziale sprawy ze sprzeciwu X na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy nałożył karę w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – dz. nr [...] w miejscowości [...]. Adresatem decyzji był X prowadzący działalność gospodarczą p.n. [...] będący wykonawcą robót w pasie drogowym . Podstawą prawną rozstrzygnięcia był przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (dz. U. z 2017.2222). Decyzja zawierała wyliczenie kary z podaniem daty zajęcia pasa drogowego, powierzchni zajętej w poszczególnych okresach, stawkę za 1 metr (2), stawkę za dzień m, liczbę dni i poszczególne kwoty składające się na sumę kary. W uzasadnieniu podano, że ww złożył w dniu [...] r. wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym dz. nr [...] na ul. [...] i ul. [...] w miejscowości , [...] któremu decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy udzielił w celu prowadzenia robót w pasie drogowym w okresie od [...] r. –[...] r. Faktyczne zajęcie pasa drogowego nastąpiło według harmonogramu załączonego do wniosku, w dniu[...] r. . Rozpoczęcie prac w pasie drogowym w dniu [...] r. potwierdził w notatce inspektor nadzoru budowlanego. Wobec tego karę za zajęcie pasa drogowego organ naliczył od dnia[...] r. do [...] r. t.j. do dnia złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego , wyliczając powierzchnię zajętego pasa drogowego w oparciu o harmonogram zajęcia pasa drogowego dołączony do wniosku i biorąc pod uwagę przy jej obliczaniu treść uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg zarządzanych przez Gminę [...] . Następnie podano, że po okresie , na który zezwolenie na zajęcie pasa zostało udzielone, wykonawca robót nie przywrócił terenu do stanu pierwotnego (zalanie asfaltem) toteż nadal pas drogowy zajmował i naliczono karę za okres od [...] r. do [...] r. . Organ przy tym podał, że za okres [...] r. d0 [...] r. przy naliczaniu kary za zajęcie pasa drogowego uwzględniono powierzchnie zajętego pasa drogowego według pomiaru geodezyjnego . Odwołanie od powyższej decyzji wniósł wykonawca robót w przedmiotowym pasie drogowym- X. W odwołaniu zarzucił naruszenie przepisu art. 156 § pkt 4 k.p.a. wskazując , że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania SKO decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona bowiem nie jest wiadomym na czym zajęcie pasa miało polegać (czy na zerwaniu asfaltu, czy na pozostawieniu gruzu w pasie drogowym), nie jest też wiadomym dokładnie gdzie przedmiotowe zajęcie pasa drogowego się znajduje. Niezrozumiałe dla organu odwoławczego były też wskazania odnoszące się do powierzchni zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do dokumentacji zawartej w aktach sprawy, rozstrzygnięcia decyzji i jej uzasadnienia. Mianowicie uprawniony geodeta w przedłożonej dokumentacji wskazał, że zajęcie z asfaltem wynosi[...] m(2), a bez asfaltu [...] m (2) i w tym kontekście niezrozumiała okazała się dla organu odwoławczego ta część uzasadnienia decyzji , w której stwierdzone zostało, że organ z urzędu zaprzestał naliczania kary na odcinku [...] m (2) natomiast kara za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy nadal miała biec na odcinku [...] m(2). Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji dał jemu wytyczne. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji miał: - wyjaśnić zależność i cel dwóch wydanych przez siebie decyzji administracyjnych z[...] r. zezwalającej Gminie [...] na przebudowę sieci wodociągowej na ul. [...] i ul. [...] w pasie dróg gminnych działki nr [...] i [...] w miejscowości [...] i zezwalającej X (wykonawcy robót w pasie drogowym) na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w tym pasie drogowym, w jakim celu Wójt Gminy zezwolił Gminie na zajęcie pasa drogowego, skoro zezwolił także wykonawcy dróg, - jednoznacznie wskazać, kto był inwestorem robót i jakie były jego obowiązki w całym procesie budowlanym, zasadne będzie odniesienie się do umowy zawartej pomiędzy inwestorem a wykonawcą robót budowlanych, przy czym kserokopia umowy winna znaleźć się w aktach administracyjnych, Zdaniem organu odwoławczego naruszenie przepisów prawa przez organ I instancji a także konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uniemożliwiało zastosowanie instytucji reformacji i skutkowało wydaniem decyzji kasacyjnej. Z powyższym nie zgodził się X, będący wykonawcą robót w przedmiotowym pasie drogowym. Składając sprzeciw od ww decyzji twierdził, że organ odwoławczy winien wydać orzeczenie merytoryczne gdyż było to możliwe a co najwyżej organ ten mógł sam uzupełnić materiał dowodowy zwracając się do Wójta Gminy o przedłożenie żądanej umowy . Odpowiadając na sprzeciw, SKO wniosło o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i twierdząc, że wady postępowania dostrzeżone przez ten organ miały istotny wpływ na wynik postępowania i były na tyle istotne, że nie można było ich uzupełnić poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola prawidłowości objętej sprzeciwem decyzji w ramach rozpoznawania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Należy zaznaczyć, że zasadniczo organ odwoławczy w ramach wniesionego środka zaskarżenia winien sprawę ponownie merytorycznie rozpatrzyć . Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno mieć miejsce wyjątkowo a mianowicie wówczas, gdy nie ma przeszkód do jej merytorycznego rozpatrzenia. Tak więc w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją niedopuszczalne, jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tzn. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W omawianej sprawie , po dokonaniu sprawdzenia i uznania, że sprzeciw został wniesiony w terminie Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w warunkach niniejszej sprawy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nie znajdujące uzasadnienia zastosowanie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., który stanowił procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiące konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art.136 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Za niedopuszczalną uznaje się przy tym wykładnię rozszerzająca omawianego przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek zawartych w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Baza NSA). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a. Równocześnie w tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzje na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W rozpoznawanej sprawie wskazać należy, że organ odwoławczy uznał, że konieczne jest skorzystanie z art. 138 § 2 k.p.a. przyjmując, że stan faktyczny nie został przez organ I instancji w sposób jednoznaczny wyjaśniony. Organ podał , że należy wyjaśnić zależność i cel dwóch wydanych przez siebie decyzji administracyjnych z [...] r. zezwalającej Gminie [...] na przebudowę sieci wodociągowej na ul. [...] i ul. [...] w pasie dróg gminnych działki nr [...] w miejscowości [...] i zezwalającej X (wykonawcy robót w pasie drogowym) na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w tym pasie drogowym. Organ poddał w wątpliwość w jakim celu Wójt Gminy zezwolił Gminie na zajęcie pasa drogowego, skoro zezwolił także wykonawcy dróg. Dalej organ odwoławczy nakazał jednoznacznie wskazać, kto był inwestorem robót i jakie były jego obowiązki w całym procesie budowlanym wskazując przy tym, że zasadne będzie odniesienie się do umowy zawartej pomiędzy inwestorem a wykonawcą robót budowlanych, przy czym kserokopia umowy winna znaleźć się w aktach administracyjnych. Sąd zauważa, że powyższe kwestie wynikają zarówno z decyzji , jej uzasadnienia jak i z akt administracyjnych. Organ I instancji wydał dwie decyzje w dniu[...] r. ale każda z nich dotyczyła innej materii bo decyzja kierowana do Gminy zezwalała na przebudowę sieci wodociągowej w pasie drogowym i w jej treści jedynie zawarte zostały informacje dotyczące konieczności uzyskania m.in. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Druga zaś decyzja kierowana była do wykonawcy robót w pasie drogowym i zezwalała na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w związku z wnioskiem tegoż wykonawcy o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w związku z przebudową sieci wodociągowej (wniosek z[...] r. w aktach adm.). Do tego wniosku wykonawca załączył [...] w treści którego podano termin i powierzchnię jezdni oraz ilość dni zajęcia pasa drogowego. Organ udzielił takiego zezwolenia w okresie od [...] (decyzja w aktach adm.) . Ponieważ ustalił on, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło wcześniej i trwało dłużej aniżeli w okresie , którego zezwolenie dotyczyło, toteż zaskarżoną decyzją organ I instancji nałożył wykonawcy robót w pasie drogowym karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy dróg. I tak od dnia [...] r. wyliczając powierzchnię na podstawie harmonogramu prac dołączonego do wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i określając też na tej samej podstawie liczbę dni zajęcia pasa drogowego. Stawki podano biorąc pod uwagę treść uchwały powołanej w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Kolejne terminy zajęcia pasa drogowego wynikają stąd, że po dniu[...] r. w ocenie organu I instancji pas nadal był zajmowany przez wykonawcę robót ponieważ uznano, że nie pozostawił on terenu w stanie pierwotnym, t.j. istniejącym przed realizacją robót a konkretnie teren zajmowanego pasa drogowego nie został pokryty asfaltem (istnieje spór pomiędzy inwestorem a wykonawcą robót dotyczący m.in. tego czy wykonawca robót był zobowiązany do tych prac). Za okres [...] r. organ wyliczył powierzchnię zajmowanego pasa drogowego według pomiaru geodezyjnego. W aktach administracyjnych(k[...].) jest zaznaczony pas drogowy ul. [...] i ul. [...] gdzie były wykonywane prace związane z przebudową sieci wodociągowej i dołączone jest zdjęcie , które obrazuje prace wykonane w tym pasie drogowym bez zalania drogi asfaltem. Na wyrysie zaznaczono kolorem czerwonym przebieg zajętego pasa drogowego na ww ulicach w [...], przy czym zaznaczono , że na ulicy [...] położony został asfalt a na ulicy [...] asfaltu nie ma. Podano też odpowiednio powierzchnie zajętego pasa drogowego osobno dla każdej z ulic. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że za okres od [...] do [...] r. naliczono karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia według pomiaru geodety . I tak za okres od[...] r. powierzchnia [...] m (2) bo obejmowała obie ulice( pas drogowy ul. [...] - pow. [...] m(2) i pas drogowy ul. [...] – pow. [...] m(2). Ponieważ w dniu [...] r. została odtworzona nawierzchnia asfaltowa na ul. [...] przez inny podmiot (potwierdzona wpisem do dziennika budowy, w aktach adm.), organ od [...] zaczął naliczać karę za zajęcie pasa drogowego na ul. [...] (pow. [...] m(2) bez asfaltu) . Co do kwestii kto był inwestorem robót a kto wykonawcą, to należy zauważyć , że także wynika ona z akt administracyjnych, z załączonej w aktach administracyjnej dokumentacji, w szczególności zakres i obowiązki stron . Umowa zawarta pomiędzy Wójtem Gminy ( jako organem Gminy) będącym zamawiającym a X- będącym wykonawcą robót w pasie drogowym z dnia [...] r. też jest w aktach administracyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe w ocenie Sądu, stwierdzone przez Kolegium okoliczności nie przemawiały za koniecznością zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sprawie bowiem było możliwe wydanie decyzji merytorycznej, gdyż nie było braków w zebranym materiale dowodowym, które uniemożliwiłyby rozstrzygnięcie sprawy. Równocześnie Sąd wyjaśnia, że na obecnym etapie Sąd nie mógł dokonać oceny, czy organ I prawidłowo poczynił ustalenia i zastosował prawidłową wykładnie przepisów prawa , gdyż wykroczyłoby to poza granice wskazane w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016. 718, ze zm.) . Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151a § 1 ww ustawy , uchylił zaskarżoną decyzje orzekając o kosztach sądowych na podstawie art. 200 tejże ustawy.