II SA/Po 664/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi I. H. i T. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] spółka akcyjna S.K.A. z dnia [...] r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowo - handlowego wraz ze słupem reklamowym na terenie działki nr geod. [...] położonej w miejscowości S., ul. [...] i [...]. Wnioskami z dnia [...] r. I. H. i T. H. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S., z uwagi na naruszenie art. 28 K.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 54 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z.") oraz naruszenie w trakcie postępowania administracyjnego przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu wnioskodawcy podnieśli, że bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, że działka, której są współwłaścicielami powinna zostać uznana za działkę sąsiednią. Dalej wskazali, że wydana decyzja narusza ich interes prawny, albowiem organ dokonał błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, teren objęty wymienionymi wyżej warunkami zabudowy położony jest na terenie objętym obecnie nowotworzonym dla tego obszaru planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, wszystkie wydane dotychczas decyzje administracyjne dotyczące warunków zabudowy powinny utracić swoją ważność. Dodatkowo, za zgodną z zasadą dobrego sąsiedztwa nie można uznać decyzji o warunkach zabudowy sprzecznej ze studium obowiązującym w dniu jej wydania. W postanowieniu z dnia [...] r., nr [...] (sprostowanym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]), a następnie utrzymującym go w mocy postanowieniu z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. wskazując, że brak jest podstaw do uznania wnioskodawców za strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże, w wyniku wniesionej skargi przez I. H. i T. H., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 536/16 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] r. uznając, że Kolegium dopuściło się naruszenia art. 28 K.p.a., a skarżącym przysługiwał status stron w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej decyzją, której dotyczył ich wniosek. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że jak wynika z wiążącego w niniejszej sprawie wyroku sądowego, zważywszy na przedmiot postępowania (ustalenie warunków zabudowy), bliskie sąsiedztwo nieruchomości należących do skarżących (dz. nr [...]) względem nieruchomości objętej ostateczną decyzją Burmistrza S. z dnia [...] r., wyniki analizy urbanistycznej i wielkość planowanego zamierzenia inwestycyjnego, wnioskującym I. H. i T. H., jako właścicielom działek nr [...] i [...] zlokalizowanych przy tej samej ulicy (ul. Armii P.) co inwestycja objęta kwestionowaną ostateczną decyzją z dnia [...] r., przysługiwał status stron w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej decyzją, której dotyczyły ich wnioski. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że w toku postępowania zakończonego decyzją, której dotyczy wniosek, sporządzono analizę urbanistyczną. Wprawdzie analiza urbanistyczna jest bardzo ogólna, nie wskazuje rodzaju zabudowy, ani w jaki sposób określono wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (za wyjątkiem przedstawionej szczegółowo powierzchni zabudowy), jednakże braki analizy nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Organ zwrócił uwagę, że zachodzi ono jedynie wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jeżeli zatem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. W tym postępowaniu zasada dobrego sąsiedztwa pomimo wadliwości analizy urbanistycznej zostałaby zachowana, albowiem zabudowie realizującej funkcję mieszkaniową mogą towarzyszyć budynki, w których prowadzona jest działalność handlowo-usługowa związana z zaspakajaniem potrzeb mieszkańców. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji pozostającej w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu, która nie da się z nią w praktyce pogodzić. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. W ocenie Kolegium również zarzuty związane z naruszeniem art. 52 u.p.z.p. nie stanowią podstawy do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Co prawda wnioskodawcy nie doprecyzowali jakie konkretnie były braki wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to wskazać należy, że wniosek zawierał niezbędne elementy wskazane w art. 52 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców związanych z tworzonym planem zagospodarowania przestrzennego wskazano, że w postępowaniu nieważnościom organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Po analizie akt sprawy i zarzutów zawartych we wnioskach o stwierdzenie nieważności Kolegium stwierdziło, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji. Niezależnie od powyższego Kolegium zbadało pozostałe przesłanki z art. 156 K.p.a. i stwierdziło, że w dniu wydania rozstrzygnięcia istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji, niniejsza sprawa nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, decyzja została skierowana do strony postępowania, decyzja była wykonalna (wywoływała skutki prawne w innych postępowaniach), wykonanie decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Nie naruszono także przepisów dotyczących właściwości, stanowiących przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] r. I. H. oraz T. H. zakwestionowali twierdzenie organu, że w sprawie została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa pomimo wadliwości analizy urbanistycznej. W opinii wnioskodawczyni dopuszczenie budowy obiektu usługowo - handlowego o powierzchni 2000 m2, którego wielkość nie znajduje odniesienia pośród istniejącej zabudowy, pośrodku spokojnej dzielnicy zabudowanej domami jednorodzinnymi, przy skrzyżowaniu dwóch ulic osiedlowych, które nie są w stanie odpowiednio obsłużyć pod względem komunikacyjnym ruchu samochodowego związanego z lokalizacją tak dużego obiektu, jest sprzeczne zarówno z zasadą dobrego sąsiedztwa, jak i zasadą zachowania ładu przestrzennego. Następnie wyjaśnili, że w wyniku przeprowadzonej analizy nie stwierdzono w najbliższym sąsiedztwie budynków o parametrach i charakterze zbliżonym do wnioskowanej inwestycji, co powinno skutkować wydaniem decyzji odmownej, gdyż nie zostały spełnione podstawowe warunki, które pozwalają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy - w oparciu o zasadę kontynuacji cech wymienionych w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazali, że Burmistrz dopuścił w decyzji o warunkach zabudowy maksymalną powierzchnię zabudowy działki [...] w wysokości 30%, a średni wskaźnik dla zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 20%. Analogicznie postąpił w przypadku szerokości elewacji frontowej, ustalając ją w maksymalnej szerokości 46 m. Następnie podkreślono, że w decyzji nr [...] i analizie brak jest jednoznacznych danych (przypisanych do każdego z obiektów i działek, na których są one zlokalizowane), dotyczących wskaźnika powierzchni wielkości nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi czy geometrii dachu, gdy tymczasem to one później posłużyły bądź to do określenia wartości średnich, bądź to do zastosowania wyjątków. Przedstawienie w załączniku wyników analizy wyłącznie w formie krótkiego podsumowania wyników, bez ujęcia parametrów charakteryzujących zabudowę poszczególnych działek z określeniem numerów konkretnych działek, których zabudowa posłużyła ustaleniu parametrów nowej zabudowy, nie może być uważane za analizę funkcji stanowiącą obligatoryjną część decyzji o warunkach zabudowy. Dalej wskazano, że Burmistrz naruszył § 4 R.w.n.z., albowiem bezpodstawnie ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy dla inwestycji, która pozwala na dowolność w zakresie usytuowania inwestycji (dowolnie dalej niż 10 metrów od granicy działki z ul. [...] i dowolnie dalej niż 10 metrów od granicy działki z ul. [...]). Ponadto, wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna, albowiem nie zawiera wymaganych przepisami prawa załączników. Następnie dodano, że niedopuszczalne jest modyfikowanie wniosku w trakcie trwania postępowania (zmiana ulic dojazdowych, nr działki objętej wnioskiem i opis inwestycji – zmiana na sklep wielkopowierzchniowy), i to przez osobę, której pełnomocnictwo nie obowiązywało w dacie dokonania poprawek. Końcowo podniesiono, że w decyzji brak jest informacji o uzgodnieniu jej projektu z właściwym zarządcą dróg, przy których zlokalizowana jest działka objęta wnioskiem, co uzasadnia zarzut naruszenia art 64 w zw. z art. 54 ust 4 pkt 9 u.p.z.p. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odpowiadając na zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że wskazane w nim przesłanki są niewystarczająca do stwierdzenia nieważności zaskarżanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że obiekty handlowe zawsze stanowiły zabudowę towarzyszącą dla zabudowy mieszkaniowej. Gdyby zamierzenie dotyczyło np. hurtowni stali, czy też środków do produkcji rolnej, to taki obiekt byłby sprzeczny z zastaną zabudową mieszkaniową, ale w przypadku zabudowy obiektem handlowym, zawierającym głównie sklep spożywczy takiej sprzeczności nie ma i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności warunków zabudowy. Trudno jednocześnie zakładać, że da się porównać zabudowę mieszkaniową i projektowaną zabudowę handlową co do gabarytów i oczekiwać, że planowana zabudowa handlowa może posiadać wyłącznie gabaryty budynku jednorodzinnego. Za nietrafny organ uznał zarzut o zagrożeniu dla bezpieczeństwa uczestników ruchu na ulicy [...], gdyż za uzgodnienie dojazdu odpowiada Burmistrz Miasta i Gminy S. i nie można uznać, że nie jest mu znany stan bezpieczeństwa i potencjalny wpływ na bezpieczeństwo projektowanej zabudowy handlowej. Kolegium nie znalazło również podstawy do uznania zarzutu o wadliwej analizie urbanistycznej, która powinna spowodować stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano wcześniej, sporządzona analiza mogła być ograniczona do takiej analizy, gdyż trudno porównywać zabudowę mieszkaniową jednorodzinną do zabudowy handlowej. Nietrafne są wobec tego również zarzuty co do przyjętych parametrów zabudowy (szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy). Z kolei kwestia uzgodnień w zakresie spraw drogowych została przeprowadzona w sposób prawidłowy, gdyż w przypadku, gdy organ I instancji jest jednocześnie zarządcą drogi, to uzgodnienie nie przyjmuje postaci odrębnego postanowienia – może przybrać postać pisma w sprawie, albo jest zawarte bezpośrednio w decyzji. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. I. i T. H. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., a także zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podnieśli, że Kolegium postąpiło wbrew wytycznym zawartym w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 536/16. Ponadto wskazali, że organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (kwestie uzupełniania wniosku w toku postępowania, wygaśnięcia pełnomocnictwa, niezgodności decyzji ze studium, naruszenia w toku postępowania przepisów o dostępie do informacji publicznej). Podkreślili, że w studium ustalono, że dla zorganizowanego handlu typu hurt i wielkoprzestrzenny handel wielobranżowy (powyżej 1000 m2) można przewidywać lokalizacje na obszarach miasta jeszcze nie zagospodarowanych (do których zaliczyć należy działkę [...]) jedynie drogą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W pozostałym zakresie skarżący podtrzymali zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Oś sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowo - handlowego wraz ze słupem reklamowym na terenie działki nr geod. [...] położonej w miejscowości S., ul. [...] i [...]. W rozpoznawanej skarżący w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji powołali się na przesłankę nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, Legalis). Innymi słowy, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2617/14 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r., nr [...], albowiem nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd dostrzega wprawdzie, że w istocie przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów – do czego Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia, jednakże nie w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W pierwszej kolejności odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżących, organ nie naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") i nie postąpił wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 536/16. W tym kontekście wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zainicjowane żądaniem danego podmiotu składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m. in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Innymi słowy, w fazie pierwszej organ nie ocenia, czy zaistniały przesłanki wymienione 156 § 1 K.p.a., a jedynie ocenia wniosek pod względem formalnym. W przypadku, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie badając wniosku pod względem merytorycznym (wystąpienia przesłanek nieważnościowych). Dopiero w przypadku, gdy wniosek spełnia warunki formalne, następuje druga faza postępowania, a więc faza badania, czy w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem kontroli w sprawie o sygn. akt II SA/Po 536/16 było postanowienie organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. z powodu braku podstaw do uznania wnioskodawców za strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydając to postanowienie organ zakończył więc postępowanie w jego pierwszej fazie, nie przechodząc do etapu drugiego i nie badając zasadności wniosku skarżących. Tutejszy Sąd uchylając wskazane postanowienia wyrokiem z dnia 29 września 2016 r. przesądził jedynie, że skarżącym przysługiwał status stron w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej decyzją, której dotyczył ich wniosek. Innymi słowy Sąd przesądził, że wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. spełnia warunki formalne i obowiązkiem organu będzie jego merytoryczne rozpatrzenie, co też organ uczynił. Uznanie, że skarżącym przysługiwał status stron w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r., nr [...] otwierało więc jedynie drogę do merytorycznego rozpatrzenia ich wniosku, a nie przesądzało o jego zasadności. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."). Zdaniem Sądu Kolegium słusznie uznało, że choć znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna jest lakoniczna, jej braki nie stanowią rażącego naruszenia prawa, albowiem na jej podstawie możliwe było ustalenie, czy inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13). Tymczasem z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wynika, że na obszarze analizowanym znajduje się w przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a także zabudowa zagrodowa. Należy zgodzić się z organem, iż obiekty handlowe zawsze stanowiły zabudowę towarzyszącą dla zabudowy mieszkaniowej, a funkcja handlowo- usługowa jest uzupełnieniem podstawowej funkcji mieszkalnej. Gdyby zamierzenie dotyczyło np. hurtowni stali czy środków do produkcji rolnej, to taki obiekt byłby sprzeczny z zastaną zabudową mieszkaniową, ale w przypadku zabudowy obiektem handlowym takiej sprzeczności nie ma i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności warunków zabudowy. Dalej wskazać należy, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. Tymczasem w znajdującej się w aktach sprawy analizie faktycznie nie wskazano danych wyjściowych każdej zabudowanej działki (z wyjątkiem powierzchni zabudowy), wskazując jedynie wartości najmniejsze i największe tych parametrów oraz ich uśrednione wartości. Niemniej jednak w realiach rozpoznawanej sprawy kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowo - handlowego wraz ze słupem reklamowym, która to inwestycja jest zupełnie inna niż znajdująca się w obszarze zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. Wobec tego dokonanie oceny, czy inwestycja ta spełnia wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. możliwe było w oparciu o podane wartości minimalne i maksymalne danego wskaźnika i ich uśrednione wartości. I co prawda wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnik szerokości elewacji frontowej przekraczają średnie wskaźniki, to nie przekraczają jednak wartości maksymalnych. Trudno przy tym oczekiwać, że planowana zabudowa handlowa może posiadać wyłącznie gabaryty budynku jednorodzinnego. Należy przy tym podkreślić, że maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosił od 1% do 60 %, zaś średni wskaźnik wynosił 20%, wobec czego ustalenie go na poziomie 30 % w stosunku do obiektu usługowo-handlowego nie stanowiło naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutu wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wskazać należy, że stosownie do § 4 R.w.n.z., obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Dopuszcza się jednak inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Jednakże, w przepisach u.p.z.p. – tak w części, która dotyczy wydawania decyzji przewidzianych tą ustawą, w razie gdy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i w części wskazującej, jakie postanowienia mają być zawarte obowiązkowo w planie miejscowym – wskazuje się, iż konieczne jest określenie "linii zabudowy". W żadnym miejscu ustawy nie używa się zaś określenia "obowiązująca linia zabudowy". Stosując prawidłową wykładnię rozporządzenia wykonawczego i mając na uwadze, iż podstawowym aktem regulującym materię wiążącą się z zapewnieniem ładu przestrzennego jest ustawa planistyczna, zaś rozporządzenie wykonawcze ma jedynie na celu ułatwić jej wykonanie, a więc faktycznie stosowanie tej ustawy tak, aby nie dochodziło do zastopowania możliwości inwestowania w Polsce, należy stwierdzić, że użyte w rozporządzeniu określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przyjętą w tej decyzji linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Przykładowo wskazać należy, iż w zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy (co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Inaczej rzecz ujmując, wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzania co do zasady nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 814/17, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z § 9 ust. 1 R.w.n.z., warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest faktycznie niekompletna, ponieważ nie zawiera wymaganego załącznika, tj. wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże podkreślić należy, że w sprawie została sporządzona przez uprawnionego urbanistę analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z załącznikiem graficznym z wyznaczonym obszarem analizowanym oraz mapa z zaznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy (k. 71 – 74 akt adm. nr [...]). Podkreślenia więc wymaga, że to właśnie analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym). To jej ustalenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania i dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. Wyniki analizy stanowią z kolei swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Wobec tego ich brak stanowi w istocie o naruszeniu prawa, jednak nie jest to naruszenie rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do twierdzenia, że decyzja winna być uchylona z uwagi na obecnie trwającą procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ słusznie wskazał, że w postępowaniu nieważnościom organ administracji dokonuje jedynie kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W odniesieniu do zarzutu sprzeczności planowanej zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że studium nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym określającym założenia polityki przestrzennej w gminie. Jego ustalenia są wiążące, ale dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). W przypadku braku planu miejscowego wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 3, art. 54 i art. 56 u.p.z.p.). Dlatego skarżący nie mogą skutecznie wywodzić, że decyzja w sprawie warunków zabudowy narusza ustalenia studium. Dalej Sąd wyjaśnia, że nie istnieje przepis prawa, który zakazywałby zmiany treści złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że aż do chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestor może w sposób dowolny modyfikować złożony przez siebie wniosek. W rozpoznawanej sprawie wniosek został poprawiony w zakresie numeru działki objętej wnioskiem (poprawka omyłki pisarskiej) oraz w zakresie rodzaju i charakterystyki planowanej inwestycji. Należy zauważyć, że w pierwotnej wersji inwestor opisał inwestycję jako "budowę obiektu usługowo-handlowego ze słupem reklamowym", a następnie dokonał doprecyzowania, dopisując w nawiasie, że "pawilon będzie zawierał m. in. pocztę, bank, sklep ogólnospożywczy, wielkopowierzchniowy, telekomunikacji". I choć inwestor użył sformułowania "sklep wielkopowierzchniowy", to jego powierzchnia zabudowy została określona na 2000 m2, a powierzchnia sprzedaży na 1600 m2. Tymczasem z art. 10 ust. 3a u.p.z.p. w zw. z art. 37g pkt 5 u.p.z.p. można wywieźć, że sklepem wielkopowierzchniowym jest sklep o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, gdyż obszary, na których mogą być one sytuowane określa studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Lokalizacja takich obiektów może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie wskazać należy, że wniosek z dnia [...] r. został podpisany przez K. N., który w dniu składania wniosku legitymował się stosownym pełnomocnictwem. Jednakże, z treści dołączonego do wniosku pełnomocnictwa wynika, że było ono udzielone do dnia [...] r. Tymczasem wniosek o wydanie warunków zabudowy został zmodyfikowany w wyżej opisanym zakresie przez K. N. w dniu [...] r., a więc już po wygaśnięciu pełnomocnictwa. Niemniej jednak Sąd zauważa, że z akt sprawy wynika, że wszelkie pisma kierowane do stron postępowania organ wysyłał zarówno do K. N., jak również osobną przesyłką bezpośrednio do inwestora na adres jego siedziby. Wobec tego inwestor miał wiedzę o wszelkich podejmowanych przez organ czynnościach, a po odebraniu wydanej w sprawie decyzji nie podważył jej w zakresie danych wprowadzonych w wyniku modyfikacji wniosku. Nie sposób więc uznać, aby decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Jak słusznie wskazało Kolegium, nietrafiony jest również zarzut o zagrożeniu dla bezpieczeństwa uczestników ruchu na ulicy [...], gdyż za uzgodnienie dojazdu odpowiada Burmistrz Miasta i Gminy S. i nie można uznać, że nie jest mu znany stan bezpieczeństwa i potencjalny wpływ na bezpieczeństwo projektowanej zabudowy handlowej. Nadto zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo Referatu Inwestycji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta i Gminy S., który na wniosek Burmistrza pozytywnie zaopiniował wniosek o ustalenie warunków zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej dla spornej inwestycji (k. 53 i 54 akt adm. nr [...]). Nadto przypomnieć należy, że decyzja, której stwierdzenia nieważności żądali skarżący, została wydana na podstawie przepisów u.p.z.p., wobec czego niezrozumiały jest zarzut naruszenia przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Reasumując, Sąd dostrzegł pewne uchybienia, których dopuścił się organ przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r., nr [...]. Uchybienia te nie mają jednak wagi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu opisanym na wstępie, gdyż jak zostało wskazane, przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jako postępowania nadzwyczajnego nie jest przeprowadzenie zwykłej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym, lecz kontroli kwalifikowanej w zakresie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem nawet stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, czy tym bardziej jedynie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.