II OSK 1172/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 808/18 o odrzuceniu skargi B. G. i W. K. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 808/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę B. G.i W.K. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W punkcie II postanowienia Sąd odmówił przyznania skarżącym prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Sąd wskazał, iż pismem z 8 października 2018 r. B. G. i W. K. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej W. z [...] maja 2013 r., nr [...] sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie alej K. i D. oraz ulic Ś. i J. we W. Pismami z 9 listopada 2018 r. Sąd wezwał skarżących wskazania w terminie 7 dni czy przed wniesieniem skargi wystąpili do Rady Miejskiej W. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie skarżący oświadczyli, że nie występowali z wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi, ponieważ nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. wymóg taki został uchylony. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga dotyczy uchwały organu z dnia [...] maja 2013 r., a więc podjętej przed 1 czerwca 2017 r. tj. dniem wejścia w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej, ma więc art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 466 ze zm., dalej: u.s.g.) w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji. Przepis art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej określa bowiem, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że warunkiem dopuszczalności zaskarżenia uchwały organu gminy (miasta) wydanej przed dniem 1 czerwca 2017 r. jest uprzednie bezskuteczne wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że - wbrew twierdzeniu skarżących -przed wniesieniem skargi na ww. uchwałę konieczne było wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Rady Miejskiej W. do usunięcia naruszenia prawa. Powyższemu wymogowi skarżący nie sprostali. W związku z powyższym Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, Sąd wskazał, że wniosek ten został wniesiony w sprawie, w której nie wyczerpano środka zaskarżenia warunkującego dopuszczalność skargi. Zaistniała sytuacja stanowi zatem o oczywistej bezzasadności skargi, co obligowało Sąd do oddalenia wniosku o przyznanie prawa pomocy zgodnie z art. 247 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie II sentencji. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła B. G., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) poprzez niezasadne przyjęcie, że wniesienie skargi na uchwałę Rady Miejskiej W. bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa jest niedopuszczalne, podczas gdy w świetle złożonej do akt sprawy uchwały Rady z dnia [...] października 2018 r. wzywanie organu do usunięcia naruszenia prawa jest bezcelowe i nie mogłoby osiągnąć celów, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., a co za tym idzie wniesiona skarga nie jest niedopuszczalna, mimo niespełnienia tego wymogu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. bezzasadne odrzucenie skargi; 2. art. 247 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy skarga nie kwalifikowała się do odrzucenia, co miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez nieuzasadnioną odmowę przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Skarżąca wniosła o uchylenie punktu I zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, uchylenie punktu II postanowienia i przyznanie jej prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego i opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Rada Miejska W. w uchwale z dnia [...] października 2018 r. nie dostrzegła podnoszonych przez skarżącą uchybień, ani żadnych innych. Kierowanie w takiej sytuacji do Rady wezwania do usunięcia naruszenia prawa było bezcelowe. W świetle celów nowelizacji art. 101 ust. 1 w zw. art. 17 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw było usunięcie z systemu prawnego instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które było zbytecznym wymogiem formalnym. Należy odejść od literalnej wykładni art. 17 ust. 2 powołanej ustawy, gdyż taki był cel omawianej nowelizacji. Bezskuteczność wezwania należy oceniać szeroko, także gdy bezskuteczność ta jest oczywista, mimo niedochowania obowiązku wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wnioskując a contrario, z przepisu tego można wprost wywieść, iż przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem. Innymi słowy, skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 r. powinny być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skargi na akty podjęte lub czynności dokonane po tej dacie mogą być wniesione do sądu bez zachowania tego trybu. Takie rozwiązanie wynika jednak wprost z wykładni językowej art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r., a Naczelny Sąd Administracyjny nie może wkraczać w kompetencje władzy ustawodawczej i dokonywać wykładni przepisu prawa, nadając mu inną treść niż wynika z jednoznacznej wykładni językowo-logicznej. Nową procedurę wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa) stosuje się więc do skarg na akty, które zostały podjęte po dniu wejścia w życie ustawy oraz czynności organów administracji publicznej dokonane po 1 czerwca 2017 r. (por. postanowienia NSA: z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18, z 24 stycznia 2019 r., II OSK 3792/18, z 7 marca 2019 r., II OZ 54/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie przedmiotem skargi była uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wniesienie skargi na tę uchwałę powinno było być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. Skarga na uchwałę z dnia [...] maja 2013 r. wpłynęła do organu dnia [...] października 2018 r. W dniu [...] października 2018 r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę, w której wniosła o oddalenie skargi B. G. i W. K. Skarga wraz z aktami sprawy została przekazana do Sądu 2 listopada 2011 r. Do skargi kasacyjnej dołączono odpis skierowanego do Rady Miejskiej W. wezwania B. G. do usunięcia naruszenia prawa wniesionego dnia 31 grudnia 2018 r. (a więc już po odrzuceniu skargi przez Sąd I instancji). Skarżąca nie kwestionuje, że przed wniesieniem skargi w dniu [...] października 2018 r. nie złożyła do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Argument, że Rada Miejska W. i tak nie uwzględniła jej skargi w uchwale z dnia [...] października 2018 r., a zatem bezcelowe było wnoszenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest bezzasadny. Procedura przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. wymagała skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Sąd ma obowiązek badać czy taki wymóg formalny został spełniony, Sąd nie bada czy celowe było spełnianie tego proceduralnego wymogu przez skarżącego. W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 247 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga w tej sprawie jest oczywiście bezzasadna, zatem brak było podstaw do przyznania skarżącej prawa pomocy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.