II OZ 54/19

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 917/18 odrzucające skargę J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 stycznia 2016 r. nr XXIII/566/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 917/18 na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), - dalej p.p.s.a., odrzucił skargę J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 stycznia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie Alei Marszałka Józefa Piłsudskiego i ulic: Sobolowej do terenów kolejowych, Stanisława Przybyszewskiego oraz projektowanej Konstytucyjnej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w dniu 23 kwietnia 2018 r. skarżąca reprezentowana przez adwokata, wezwała Radę Miejską w Łodzi do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r. Rada Miejska w Łodzi uznała, że wezwanie jest niezasadne. Uchwała ta wraz z uzasadnieniem została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 5 lipca 2018 r. W dniu 6 sierpnia 2018 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 stycznia 2016 r. Sąd Wojewódzki podkreślił, że przedmiotem skargi jest uchwała z dnia 21 stycznia 2016 r., a więc wydana przed 1 czerwca 2017r. tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). W konsekwencji zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej - ma przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 466 ze zm., dalej: u.s.g.) w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji. Przepis art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej określa bowiem, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 i art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. skargę należy wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w myśl wyżej powołanego art. 53 § 2 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynosi zatem trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jednak już z dniem wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku przerwaniu ulega bieg tego terminu. Natomiast w sytuacji udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie, od dnia doręczenia wzywającemu tej odpowiedzi rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni do złożenia skargi wskazany w art. 53 § 2 ab initio p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na ww. akt prawa miejscowego w dniu 6 sierpnia 2018 r. Przed wniesieniem skargi do Sądu wezwała Radę Miejską w Łodzi do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Rzeczone wezwanie wpłynęło do organu w dniu 23 kwietnia 2018 r. W tej sytuacji 60-dniowy termin do wniesienia skargi biegł od dnia 23 kwietnia 2018 r. do dnia 22 czerwca 2018 r. i upłynął bezskutecznie. Z załączonej do sprawy dokumentacji wynika bowiem, że odpowiedź na wezwanie w postaci uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] czerwca 2018 r., skarżąca otrzymała w dniu 5 lipca 2018 r., zaś skargę do Sądu złożyła w dniu 6 sierpnia 2018 r., a więc po upływie 60-dniowego terminu, liczonego od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, o którym stanowi przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. J. S. pismem z dnia 6 listopada 2018 r. wniosła zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2018 r., zarzucajac naruszenie art. 2 w zw. z art. 52 § 1 i art. 53 § 2 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi i błednym uznaniu, że organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcie naruszenia prawa w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że Rada Miejska udzieliła odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 - dniowego terminu, bowiem uchwała w tym przedmiocie podjęta została w dniu 14 czerwca 2018 r. W odpowiedzi na zażalenie pełnomocnik organu wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postęowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi została podjęta w dniu 21 stycznia 2016 r. Jest to o tyle istotne, że wskazuje w jakim brzmieniu przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogą być stosowane w niniejszej sprawie. Jak zasadnie podkreślił Sąd Wojewódzki, od dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, dalej: ustawa zmieniająca). W art. 9 tej ustawy zawarto wskazanie jakie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) ulegają zmianie od chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zmianie podlegał m.in. art. 53 p.p.s.a., określający terminy wniesienia skargi do sądu administracyjnego i czynności jakie należy dopełnić by wniesiona skarga była skuteczna. W przepisie intertemporalnym art. 17 ust. 2 tej ustawy zmieniającej wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego do aktów i czynności organów administracji publicznej, podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r., zastosowanie znajdują przepisy art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed tej daty. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18 oraz z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2407/18, wskazał, że przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem. W niniejszej sprawie do skargi na uchwałę podjętą w dniu 21 stycznia 2016 r. zastosowanie miał zatem stan prawny sprzed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z tym do oceny czy skarga na tę uchwałę została złożona w terminie i czy spełniała wymogi przewidziane prawem należało stosować wykładnię przepisów art. 52 i art. 53 p.p.s.a., obowiązującą przed 1 czerwca 2017 r. Według art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Powyższy przepis wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i wynosi on trzydzieści dni, a liczony jest od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie. Z kolei drugi termin dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wynosi sześćdziesiąt dni, zaś liczony jest od dnia wniesienia przez stronę wezwania do organu. Oznacza to, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciodniowy. Jeśli jednak przed upływem sześćdziesiątego dnia organ doręczy stronie odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Termin sześćdziesiąt dni liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie bądź, gdy organ udzielił takiej odpowiedzi, jednakże została ona doręczona stronie już po upływie sześćdziesięciodniowego terminu liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w terminie 60 dni od wniesienia wezwania ale doręczenie tejże odpowiedzi nastąpi już po zakreślonym terminie sześćdziesięciu dni, to nie rozpoczyna biegu termin trzydziestu dni do wniesienia skargi. Wówczas uznać należy, że nadal obowiązuje termin 60 dni od wniesienia wezwania, a termin 30 dni z uwagi na brak doręczenia stronie nie rozpoczął biegu. Z treści art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że termin 30 dni do wniesienia skargi rozpoczyna swój bieg dopiero po doręczeniu przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem by termin 30 dni zaczął bieg nie wystarczy wyłącznie sporządzenie odpowiedzi na wezwanie ani nawet wiedza strony, że takowa odpowiedź została sporządzona. Przepis powyższy jednoznacznie mówi o doręczeniu stronie przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Doręczenie to powinno nastąpić najpóźniej w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takie stanowisko, co do liczenia biegu terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., jest utrwalone w orzecznictwie sądowym (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07; postanowienia NSA z dnia: 21 grudnia 2017 r. II OZ 1570/17; 7 marca 2018 r. II OZ 192/18). W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło w piśmie z dnia 23 kwietnia 2018 r., a więc od tej daty rozpoczął się bieg sześćdziesięciodniowego terminu do złożenia skargi, który upłynął w dniu 22 czerwca 2018 r. Do ostatniego dnia tego terminu Rada Miasta nie doręczyła skarżącej odpowiedzi na wezwanie a zatem termin ten był ostatnim dniem na wniesienie skargi. Wprawdzie w dniu [...] czerwca 2018 r. Rada Miasta podjęła uchwałę, w której nie uwzględniła wezwania, to jednak odpowiedź ta została skarżącej doręczona dopiero w dniu 5 lipca 2018 r., natomiast skarga została wniesiona w dniu 6 sierpnia 2018 r. W takim stanie sprawy należało przyjąć, że skarga nie została wniesiona w przewidzianym do tego terminie 60 dni od złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Taką skargę stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało odrzucić jako wniesioną po terminie, co Sąd I instancji uczynił w zaskarżonym postanowieniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.