II OSK 2189/19

Dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 616/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 616/18, na skutek skargi [...] S.A. w K. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2017 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono skarżącemu pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej, do czasu prawomocnego zakończenia postępowań przed sądem administracyjnym ze skarg na trzy decyzje Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., którymi utrzymano w mocy trzy decyzje Starosty [...] z [...] marca 2017 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie skarżącemu na przeprowadzenie przez te nieruchomości linii elektroenergetycznej. Organ administracji wskazał, że skarżący w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzi ze wskazanych trzech decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r., że od wskazanych trzech decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. zostały wniesione skargi do sądu administracyjnego oraz że w związku z zaskarżeniem tych decyzji Wojewoda [...] dwoma postanowieniami z [...] października 2017 r. i jednym postanowieniem z [...] października 2017 r., na podstawie art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wstrzymał wykonanie wskazanych trzech swoich decyzji z [...] sierpnia 2017 r. W tych okolicznościach faktycznych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] listopada 2017 r. W skardze skarżący twierdził, że jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z trzech ostatecznych i prawomocnych decyzji Starosty [...] z [...] maja 2017 r., którymi na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwolono skarżącemu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W związku z tym twierdził, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne. Stwierdził, że "(w)ydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia dotyczącego prawidłowości decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości nie ma bezpośredniego wpływu na ocenę prawidłowości udzielanego pozwolenia na budowę". Ponadto przyjął, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz że w celu zakwestionowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane konieczne byłoby wyeliminowanie zarówno decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, jak i decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W związku z tym wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie wykazano, aby takie decyzje zostały wyeliminowane. Stwierdził, że z akt sprawy wynika, że decyzje o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, jak i decyzje o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości są ostateczne. Stwierdził też, że zaskarżenie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż prawo skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z decyzji wydanych na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 9, art. 124 ust. 1 i art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne uznanie, że "wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia dotyczącego prawidłowości decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości nie ma bezpośredniego wpływu na ocenę prawidłowości udzielanego pozwolenia na budowę" i uchylenie w związku z tym obu postanowień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, - art. 124 ust. 1a w zw. z art. 124 ust. 1 i art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w sytuacji wstrzymania wykonania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu administracji rozpatrzenie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. było uzależnione od prawomocnego zakończenia postępowań przed sądem administracyjnym w sprawach ze skarg na decyzje o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na wstrzymanie wykonania tych decyzji. Wskazano, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż oświadczenie inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega ocenie organu administracji architektoniczno – budowlanej. Podniesiono, że ze znajdujących się w aktach oświadczeń skarżącego wynika, że skarżący swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodził z decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r. Dalej wywiedziono, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji pozbawia decyzję skuteczności prawnej. W związku z tym stwierdzono, że wobec wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., którymi utrzymano w mocy decyzje Starosty [...] z [...] marca 2017 r., w sprawie zachodziło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto zdaniem organu administracji decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić jedynej podstawy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwłaszcza jeżeli wstrzymano wykonanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wskazano na subsydiarny charakter takiej decyzji w odniesieniu do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz zależność polegającą na tym, że decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może być wydana jedynie po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie zagadnienia, czy decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) może być źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 powołanej ustawy została zaskarżona do sądu administracyjnego i w związku z tym wstrzymano jej wykonanie. Zgodnie z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 powołanej ustawy, czyli decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei w myśl art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, a więc także w sprawach decyzji, o których mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy, z wyłączeniem jednakże m.in. art. 124 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Ponadto stosownie do art. 130 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (§ 1), wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2), przepisów tych się nie stosuje, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności lub gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (§ 3). Z powyższego wynika, że decyzja, o której mowa w art. 124 ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest ona co prawda dosłownie źródłem uprawnienia do niezwłocznego zajęcia nieruchomości, ale jest powiązana z decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, która służy zrealizowaniu konkretnej inwestycji na nieruchomości. Zatem, zajęcie nieruchomości nie jest celem samym w sobie, lecz ma służyć realizacji inwestycji, zaś do tego jest potrzebne pozwolenie na budowę, którego nie można uzyskać bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z przedstawionych przepisów wynika też, że ustanie wykonalności decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na skutek wstrzymania jej wykonania w związku z zaskarżeniem do sądu administracyjnego nie ma żadnego wpływu na wykonalność decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a powołanej ustawy. Wykonalność decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zależy od tego, czy wniesiono od niej odwołanie. Jeżeli odwołania nie wniesiono to taka decyzja jest wykonalna, gdy upłynął termin do wniesienia odwołania. Jeżeli odwołanie zostało wniesione to (pomijając nieistotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy sytuacje sprowadzające się do tego, że odwołanie ostatecznie nie zostało rozpoznane) decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce jest wykonalna po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, czyli po wydaniu decyzji organu odwoławczego, jej doręczeniu stronom postępowania oraz upływie 44 dni od ostatniego doręczenia. Z kolei decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, z tego powodu, że jest wyłączona spod szczególnej regulacji art. 9 powołanej ustawy oraz dlatego, że obowiązkowo nadaje się jej rygor natychmiastowej wykonalności jest wykonalna z chwilą jej wydania. Wskazane różnice w terminie wykonalności decyzji wydawanych na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 124 ust. 1a tej ustawy oraz fakt, że decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może być wydana jedynie po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wskazują na ratio legis takiego unormowania. Decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ma na celu umożliwienie rozpoczęcia inwestycji, której dotyczy decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, mimo że decyzja ta nie jest wykonalna. Przedstawiona regulacja sprawia, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie wykonalna nawet wtedy, gdy decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 powołanej ustawy nie będzie jeszcze ostateczna. Można powiedzieć, że czymś naturalnym i zupełnie zgodnym z zamiarem ustawodawcy jest to, że wykonalność decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest niezależna od wykonalności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W związku z tym ustanie wykonalności decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na skutek wstrzymania jej wykonania w związku z zaskarżeniem do sądu administracyjnego nie może mieć żadnego wpływu na wykonalność decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a powołanej ustawy. Nie jest racjonalne, aby decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości była wykonalna w czasie, gdy decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie jest ostateczna, a nie mogła być wykonywana, gdy taka decyzja, po tym jak stała się ostateczna, utraciła przymiot wykonalności na skutek wstrzymania wykonania po wniesieniu na nią skargi do sądu administracyjnego. W świetle przyjętej wykładni przepisów prawa fakt, że zostało wstrzymane wykonanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, z których według oświadczenia złożonego w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę skarżący wywodził swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, utracił znaczenie w chwili, w której skarżący powołał jako podstawę swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyzje o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, które – jak ustalono i czego w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano – nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Dodać przy tym należy, że - jak wynika z akt administracyjnych - skarżący w oświadczeniu o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał obok decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r. także decyzje tego organu z [...] maja 2017 r., wydane na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). oraz art. 9, art. 124 ust. 1 i art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zasadna, ale nie ma to wpływu na wynik sprawy. Wstrzymanie wykonania decyzji, z której inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ma istotne znaczenie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Z chwilą wstrzymania wykonania takiej decyzji inwestor to prawo traci, przy czym utrata prawa z uwagi na tymczasowy charakter wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu (art. 61 § 6 p.p.s.a.) nie ma charakteru ostatecznego. Ostateczne przesądzenie o tym, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nastąpi w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w którym wstrzymano wykonanie decyzji. Wynik tego postępowania jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. dla sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę. Zasadność wskazanej podstawy kasacyjnej nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż nie jest zasadna podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 124 ust. 1a w zw. z art. 124 ust. 1 i art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Decyzje o zezwoleniu skarżącemu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiły źródło prawa skarżącego do posiadania nieruchomości na cele budowlane, mimo że wstrzymano wykonanie decyzji o ograniczeniu sposoby korzystania z nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło więc w istocie zagadnienie wstępne, a więc zawieszenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z tego powodu nie było zgodne z prawem. W konsekwencji wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo wadliwego uzasadnia, odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.