VII SA/Wa 616/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2017r., znak [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących [...] S.A kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) po rozpatrzeniu wniosków [...]S.A., oraz Pani M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., znak: [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego z urzędu – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z [...] listopada 2017 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 220 kV relacji [...] – [...] na odcinku P7-P11 (bez słupów P7 i P11) na działkach położonych w gminie [...] - do czasu prawomocnego zakończenia postępowań sądowo - administracyjnych ze skarg na: - decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...] oznaczonej jako działka o nr ew. [...], stanowiącej współwłasność Pana A. S., Pani K.F., Pani M. S.i Pana A. Z., poprzez zezwolenie [...] S.A. na przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] – [...] oraz ustanawiającą na nieruchomości pas technologiczny; - decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...] oznaczonej jako działka o nr ew. [...], stanowiącej współwłasność Pani M. S., Pani K.F., Pana A. Z. i Pana A. S., poprzez zezwolenie [...] S.A. na przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] – [...] oraz ustanawiającą na nieruchomości pas technologiczny; - decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...] oznaczonej jako działka o nr ew. [...], stanowiącej współwłasność Pani K.F., Pana A.Z. i Pana A. S., poprzez zezwolenie [...] S.A. na przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] – [...] oraz ustanawiającą na nieruchomości pas technologiczny. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., znak: [...], wystąpili [...] S.A. oraz Pani M.S.. Rozpoznając ponownie sprawę w pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że inwestor swoje prawo do dysponowania na cele budowlane działką o nr ew. [...], stanowiącą współwłasność Pana A. S., Pani K. F., Pani M. S. i Pana A. Z. wywodzi z decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], ograniczającej sposób korzystania z ww. nieruchomości. W stosunku do działki o nr ew. [...], stanowiącej współwłasność Pani M. S., Pani K. F., Pana A. Z. i Pana A.S., inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania z decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], ograniczającej sposób korzystania z ww. nieruchomości. Natomiast w stosunku do działki o nr ew. [...], stanowiącej współwłasność Pani K. F., Pana A. Z. i Pana A. S., inwestor swoje prawo do dysponowania wywodzi z decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], ograniczającej sposób korzystania z ww. nieruchomości. W toku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że Wojewoda [...]: - decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...]; - decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...]; - decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...]. Ponadto Główny Urząd Nadzoru Budowlanego ustalił, że na powyższe decyzje zostały złożone skargi do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego m.in. o udzielenie informacji, czy w związku z zaskarżeniem decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], zostało wstrzymane wykonanie ww. decyzji, a jeśli tak, o przesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii rozstrzygnięć w przedmiocie wstrzymania wykonania ww. decyzji. Organ ustalił, że Wojewoda [...]: - postanowieniem z [...] października 2017 r., znak: [...], wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...]; - postanowieniem z [...] października 2017 r., znak: [...], wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...]; - postanowieniem z [...] października 2017 r., znak: [...], wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...]. Wskazano w związku z tym, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych do czasu prawomocnego zakończenia sprawy przez sąd administracyjny. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny, stwierdzono, że zaszła przesłanka zawieszenia postępowania wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, a rozstrzygnięcie merytoryczne w danej sprawie bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest niemożliwe. Jest to przy tym zagadnienie otwarte, czyli takie które nie było wcześniej przesądzone na właściwej drodze. Aby móc skorzystać z możliwości, którą daje powołany wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje nie jest możliwe zawieszenie postępowania administracyjnego w opisanym trybie. Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 640/07). Zdaniem organu zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest kwestia legalności: - decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], z której inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie działki o nr ew. [...], stanowiącej współwłasność Pana A. S., Pani K. F., Pani M.S. i Pana A.Z.; - decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], z której inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie działki o nr ew. [...], stanowiącej współwłasność Pani M.S., Pani K. F., Pana A. Z. i Pana A. S.; - decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], z której inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie działki o nr ew. [...], stanowiącej współwłasność Pani K. F., Pana A. Z. i Pana A. S.. Tym samym powyższe z punktu widzenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie wskazano, odnosząc się do wniosku [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, że inwestor nie może wywodzić swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie z decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.). Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydawana w trybie art. 124 ust. 1a ww. ustawy ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu (zob. postanowienie NSA z 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OZ 8/15). Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może zostać udzielone tylko po uprzednim wydaniu decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Oznacza to, że decyzja umożliwiająca zajęcie nieruchomości jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji ograniczającej korzystanie z tej nieruchomości. Taki charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. (stanowiącej przykład decyzji związanej) skutkuje tym, że traci ona podstawę swego bytu prawnego w następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w oparciu o art. 124b ust. 1 u.g.n. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych (np. wystąpienie o pozwolenie na budowę, prace geodezyjne), ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu, mimo że decyzja ograniczająca własność (prawo rzeczowe) nie jest jeszcze ostateczna lub wykonalna. Zgodnie z art. 124 ust. 1a ww. ustawy decyzja o niezwłocznym zajęciu może zostać wydana tylko po wydaniu decyzji o ograniczeniu. Jej subsydiarny charakter oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu, oznacza automatycznie konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu (zob. wyrok NSA z 16 marca 2016 r., I OSK 1990/15). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można przyjąć, iż w przypadku kwestionowania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być wywodzone z samej tylko decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (tj. decyzji zależnej od decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości). Mając na uwadze wniosek Pani M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazać należy, że w powoływanym przez nią postanowieniu z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OZ 375/16, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że "skoro decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości została zakwestionowana skargą do sądu oraz wstrzymano jej wykonanie, to element konieczny prawidłowej oceny wydania pozwolenia na budowę (tytuł prawny do dysponowania nieruchomością) na tym etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przestał istnieć w obrocie prawnym do czasu wydania wyroku w sprawie ze skargi na decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości". Jakkolwiek ww. orzeczenie odnosi się do kwestii zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, to jego treść potwierdza, że zaskarżenie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy podjęcie decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę na to postanowienie złożyła [...] S.A. zarzucając mu naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a w związku z przepisami art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zakończenie postępowań sądowoadministracyjnych ze skarg na decyzje o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1 u.g.n.) położonych w obrębie [...], gmina [...], oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...], stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy na rzecz Skarżącego (inwestora) zostały wydane decyzje zezwalające na niezwłoczne zajęcie powyższych nieruchomości (art. 124 ust. la u.g.n.), które są wykonalne i prawomocne, podczas, gdy ocena legalności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie stanowi materialnoprawnej kwestii wstępnej w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, skoro Skarżący (inwestor) obecnie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane na skutek wydania na jego rzecz decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, przy czym stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzi do nieakceptowalnego podważenia roli decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w procesie inwestycyjno-budowlanym, skoro wydanie takiej decyzji, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, a następnie jej uostatecznienie się i uprawomocnienie się, w powiązaniu z istnieniem w obrocie prawnym decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, nie pozwalałoby na wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co narusza przepisy art. 124 ust. 1a u.g.n., art. 108 § 1 k.p.a., art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a. i art. 16 § 1 i 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego dotyczącego udzielenia dla [...] S.A. pozwolenia na budowę jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 220 kV. W uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania wskazano, że ostateczne decyzje ograniczające sposób korzystania z nieruchomości zostały zaskarżone do sądu a organ wstrzymał wykonanie tych decyzji. Zdaniem organu do czasu rozstrzygnięcia sądowego istnieje podstawa do zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko takie nie jest uprawnione. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu następuje, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia prawna, która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego i jej uprzednie rozstrzygnięcie, leżące w kompetencji innego organu, warunkuje (stanowi przesłankę) rozstrzygnięcia głównej sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w głównej sprawie. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi wymagana art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zależność pomiędzy obu sprawami i rozstrzygnięciami. Wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia dotyczącego prawidłowości decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości nie ma bezpośredniego wpływu na ocenę prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę. Związku tego można się jedynie doszukiwać w kontekście weryfikacji przez organ architektoniczno-budowlany oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Równocześnie, stosownie do treści art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, przy czym decyzji powyższej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Niewątpliwie intencją ustawodawcy, wprowadzającego art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, było przyśpieszenie procesu inwestycyjnego, nie wprowadził on bowiem dla podjęcia decyzji w oparciu o ww. przepis wymogu ostateczności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W przeciwnym wypadku gdyby tak było, to niweczyłoby to cel wydania decyzji z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższa regulacja ma na celu zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami może więc stanowić samodzielną podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2681/15). Dla zakwestionowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane konieczne byłoby, aby z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a następnie decyzja o zajęciu nieruchomości. Tak się jednak nie stało, przynajmniej nie wynika to z akt sprawy. Przeciwnie z akt sprawy wynika, że decyzje ograniczające sposób korzystania z nieruchomości są ostateczne, podobnie jak zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Zaskarżenie tych pierwszych do sądu administracyjnego nie ma na tym etapie postępowania żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę w kontekście złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przypomnieć bowiem należy, że to decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stanowi źródło inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.