II SA/Wa 681/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Łukasz Krzycki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej likwidacji szkoły - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Minister Edukacji Narodowej (dalej także: "organ odwoławczy" lub "Minister"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 996), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy P., reprezentowanej przez Wójta Gminy P. (dalej także: "skarżąca Gmina" lub "strona skarżąca") od postanowienia [...] Kuratora Oświaty (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], negatywnie opiniującego zamiar likwidacji przez skarżącą Gminę z dniem [...] sierpnia 2018 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w P. wraz z filią w W. - utrzymał w mocy sporne postanowienie organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] listopada 2017 r. Rada Gminy P. - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej także: "u.s.g.") oraz art. 89 w zw. art. 29 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w P. z Filią w W. wchodzącej w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P. z końcem roku szkolnego 2017/2018. Uzasadniając przedmiotową uchwałę, Rada Gminy P. wskazała, że Szkoła Podstawowa w P. jest najmniejszą szkołą tego typu na terenie gminy, w klasach I-VI uczy się 58 uczniów. Zadaniem Rady Gminy P., liczba uczniów w klasach I-VII nie gwarantuje odpowiedniego poziomu subwencji na finansowanie tej placówki. W uzasadnieniu uchwały wskazano jednocześnie, że uczniom likwidowanej szkoły gmina zapewnia możliwość kontynuacji nauki w Szkole Podstawowej w W.. Rada Gminy wskazała także, że w związku ze zwiększeniem ilości uczniów w Szkole Podstawowej w W. lub innych szkołach na terenie gminy odpowiednio wzrośnie udział subwencji oświatowej w finansowaniu ich kosztów utrzymania. Ponadto, Rada Gminy zauważyła, że nauczyciele z likwidowanej szkoły będą mogli ubiegać się o zatrudnienie w pozostałych szkołach na terenie gminy. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Wójt Gminy P. zwrócił do [...] Kuratora Oświaty w [...] z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w P. z filią w W., załączając do wniosku zarówno powyższą uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2017 r., jak i kserokopię petycji mieszkańców Gminy P. złożoną na ręce Przewodniczącego Rady Gminy. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Gminy P., [...] Kurator Oświaty - powołując się na przepisy art. 89 ust. 3-5 ustawy - Prawo oświatowe oraz art. 123 k.p.a. - wydał w dniu [...] stycznia 2018 r. postanowienie nr [...], w którym negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w P. z filią w W.. W uzasadnieniu wydanego postanowienia [...] Kurator Oświaty wskazał, że na dzień 21 grudnia 2017 r. szkoła zatrudniała 13 nauczycieli, 4 pracowników administracji oraz obsługi. Organ pierwszej instancji stwierdził, że z uchwały intencyjnej wynika, iż w przypadku likwidacji placówki, organ prowadzący szkołę nie zapewnił dalszego zatrudnienia w/w osób, a jedynie zadeklarował niezwłoczne przekazywanie informacji o wolnych stanowiskach w innych szkołach na terenie gminy. Organ zwrócił przy tym uwagę, iż przekazywanie informacji o wolnych stanowiskach pracy dla nauczycieli nie jest obowiązkiem wynikającym wprost z treści art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60 ze zm.). Organ pierwszej instancji zauważył, że środowisko uczniów Szkoły Podstawowej im. [...] w P. wymaga licznych starań, gdyż dzieci z terenów wiejskich mają utrudniony dostęp do atrakcji kulturalnych bądź innych form spędzania wolnego czasu. Jednocześnie, organ pierwszej instancji podniósł, że sporna szkoła stała się lokalnym centrum kulturalno-edukacyjnym. [...] Kurator Oświaty podkreślił, że społeczność Szkoły Podstawowej w P. corocznie organizuje imprezy z udziałem całych rodzin, co sprzyja integracji społeczności lokalnej. Jest również miejscem, dbającym o rozwój postaw patriotycznych i kultywowanie tradycji ludowych i lokalnych. Zdaniem organu pierwszej instancji, aktywność i zaangażowanie nauczycieli i uczniów sprawia, że placówka jest ośrodkiem życia kulturalnego i filarem lokalnej społeczności. Niewielka liczba uczniów pozwala na indywidualne podejście zarówno do dzieci, jak i ich rodziców. [...] Kurator Oświaty zwrócił także uwagę na to, iż uchwała Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. ustaliła jeden, wspólny obwód dla Szkoły Podstawowej w W. i Szkoły Podstawowej w P. (tj. B., W., S., K., G. i P.). Powyższe - zdaniem organu pierwszej instancji - budzi uzasadnione wątpliwości w kontekście przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, gdyż niejasne są zasady przeprowadzenia naboru do Szkoły Podstawowej w W. oraz do Szkoły Podstawowej w P.. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż pomimo możliwości zapisania dzieci do Szkoły Podstawowej w W., która - w ocenie organu prowadzącego - posiada m.in. lepszą bazę dydaktyczną, część rodziców zapisała dzieci do Szkoły Podstawowej w P., co świadczy o zaufaniu społeczności lokalnej do wydolności dydaktyczno-wychowawczej oraz opiekuńczej tego podmiotu. Zdaniem organu pierwszej instancji, wątpliwości wynikające z faktu ustalenia identycznych obwodów dla obu szkół budzi również możliwość sprawowania kontroli nad spełnianiem obowiązku szkolnego, o którym mowa w art. 35 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, a którego monitorowanie jest ustawową powinnością dyrektora szkoły wynikającą z treści art. 41 ustawy - Prawo oświatowe. [...] Kurator Oświaty wskazał ponadto, że przeanalizował głosy społeczności lokalnej wyrażone w dokumentach pod nazwą "Petycja mieszkańców Gminy P. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w P. kierowana do Rady Gminy P. i [...] Kuratora Oświaty" oraz "Drugi list otwarty przeciwko likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w P.". Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wprawdzie głosów optujących za likwidacją Szkoły Podstawowej w P. jest zdecydowanie więcej, to jednak są to przede wszystkim głosy mieszkańców miejscowości innych, niż P., w których szkoły podstawowe funkcjonują, to jest P. i W.. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji uznał, iż nie są one obiektywne i miarodajne dla rzeczywistych potrzeb mieszkańców P., K. i G., a zatem miejscowości, z których pochodzi znaczna część uczniów Szkoły Podstawowej w P.. [...] Kurator Oświaty wskazał ponadto, że podczas spotkania, które odbyło się 4 stycznia 2018 r. w Szkole Podstawowej w P., lokalna społeczność jednoznacznie wyraziła swoje oczekiwanie utrzymania i funkcjonowania Szkoły Podstawowej w P.. W świetle powyższych ustaleń, organ pierwszej instancji stwierdził, że likwidacja Szkoły Podstawowej im. [...] w P. z filią w W. spowoduje negatywne skutki społeczne, zuboży ofertę edukacyjną gminy P., a także doprowadzi do zwolnienia wszystkich pracowników Szkoły w P.. W piśmie z dnia 22 stycznia 2017 r. Gmina P., reprezentowana przez Wójta Gminy P., wniosła do Ministra Edukacji Narodowej zażalenie na powyższe postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca Gmina podniosła, że mała liczba uczniów w klasach nie jest w stanie pokryć kosztów utrzymania szkoły. Strona skarżąca wskazała, że podejmując uchwałę w dniu [...] marca 2017 r. w sprawie dostosowania sieci szkół, radni nie przewidzieli tak znacznych kosztów funkcjonowania 3 placówek. Ponadto, strona skarżąca zwróciła uwagę, że na modernizację Szkoły Podstawowej w P. będą potrzebne znaczne nakłady finansowe. Zdaniem strony skarżącej, żeby zapewnić dzieciom uczącym się w Szkole Podstawowej w P., podobne warunki, jak w pozostałych dwóch szkołach, należałoby zabezpieczyć środki w wysokości 969.000 złotych, nie wliczając konieczności modernizacji boiska sportowego (koszt około 200.000 złotych). Skarżąca Gmina zauważyła, że w przypadku modernizacji szkoły należałoby wykonać szereg kosztownych prac w celu dostosowania do obecnie obowiązujących przepisów w zakresie BHP, p.poż. oraz sanitarnych. Jednocześnie, strona skarżąca podniosła, że również w celu modernizacji boiska sportowego, należałoby pozyskać przyległe tereny niebędące własnością gminy, a na których obecnie zlokalizowana jest płyta boiska o nawierzchni asfaltowej. Strona skarżąca wskazała, że Szkoły Podstawowe w W. i P. są nowoczesne, posiadają bardzo dobre zaplecze dydaktyczne i sportowe. Skarżąca Gmina zauważyła, że obie wskazane szkoły są po termomodernizacji, zaś dzieci uczące się w tych szkołach mają zapewnione odpowiednie warunki do nauki i rozwoju. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej Gminy, dobro uczniów oraz oszczędności dla budżetu gminy związane z likwidacją Szkoły Podstawowej w P. całkowicie uzasadnia zamiar likwidacji tej szkoły. Skarżąca gmina zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2017 r., zwłaszcza do argumentów dotyczących demografii, czy też ekonomii. Zdaniem strony skarżącej, [...] Kurator Oświaty w [...] w swojej opinii pominął bardzo istotną okoliczność, iż - pomimo dokonanego oglądu Szkoły w P. - nie wskazał, jaka ilość dzieci uczęszcza obecnie do tej szkoły. Strona skarżąca podniosła tymczasem, że obecna liczba uczniów Szkoły w P. wynosi 58 i jest to najmniejsza szkoła na terenie Gminy P.. Dodatkowo, skarżąca Gmina podniosła, że [...] Kurator Oświaty pominął fakt, że toalety znajdują się poza budynkiem szkolnym i dzieci, aby mogły z nich skorzystać, zmuszone są do wyjścia na zewnątrz. W ocenie strony skarżącej, takie rozwiązanie nie spełnia żadnych standardów zarówno budowlanych, jak i bezpieczeństwa. Skarżąca Gmina stwierdziła, że art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe enumeratywnie wymienia przesłanki, po spełnieniu których możliwa jest likwidacja szkoły publicznej. Natomiast, jak zauważyła strona skarżąca, organ pierwszej instancji oprócz wyrażenia, w trybie przewidzianym ustawą, negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w P. z filią w W., nie wskazał w zaskarżonym postanowieniu żadnych negatywnych ustawowych przesłanek, które uniemożliwiałyby realizację zamierzonego przedsięwzięcia. Okoliczność ta, w ocenie skarżącej Gminy, jednoznacznie przesądza o prawidłowym działaniu ze strony organu prowadzącego szkołę, a argumenty podnoszone przez [...] Kuratora Oświaty odnoszą się w rzeczywistości jedynie do przesłanek pozaustawowych, które w rozpoznawanej sprawie nie mogą być brane pod uwagę. Strona skarżąca stwierdziła, że przeniesienie uczniów do szkoły w W., w żaden sposób nie wpłynie na aktywność kulturalną, która uzależniona jest tylko od chęci i zaangażowania ze strony uczniów, a utworzona ścieżka dydaktyczna również nie przestanie z tego powodu istnieć. Stron skarżąca wskazała ponadto, że utrzymanie szkoły w P., w przypadku braku możliwości jej likwidacji, obciąży wszystkich mieszkańców Gminy P., a nie tylko, jak wykazuje organ pierwszej instancji, miejscowości P., K. i G.. Zatem, jak podniosła skarżąca Gmina, kwestia utrzymania bądź likwidacji szkoły w P. będzie miała wpływ na całą społeczność lokalną Gminy P.. Zdaniem strony skarżącej, ewentualne planowane przyjęcie uczniów ze Szkoły Podstawowej im. [...] w P. z filią w W., wchodzącej w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P., do Szkoły Podstawowej w W. nie będzie znacząco wpływać na jej organizację pracy. Zdaniem skarżącej Gminy, nie będzie również potrzeby ustalania pracy na dwie zmiany. Ponadto, strona skarżąca wskazała, że przy ewentualnej likwidacji placówki w P., dzieci, które będą miały przejść do Szkoły Podstawowej w W., będą miały zgodnie z ustawą zapewniony dowóz. Jednocześnie, Gmina P. zwróciła uwagę, że w związku ze zwiększeniem ilości uczniów w Szkole Podstawowej w W. lub innych szkołach na terenie gminy odpowiednio wzrośnie udział subwencji oświatowej w finansowaniu ich kosztów utrzymania, co będzie miało realny wpływ na obligatoryjne wydatki Gminy. Zdaniem strony skarżącej, szkoła w W. posiada wystarczającą ilość klas, aby móc przejąć wszystkich uczniów szkoły w P.. Ponadto, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1229/16, skarżąca Gmina wskazała, że opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły nie może mieć charakteru arbitralnego, lecz musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę obowiązki. Zdaniem strony skarżącej, na organie sporządzającym uzasadnienie opinii spoczywa obowiązek przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Organ powinien przy tym poddać rozwadze wszystkie podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. W konsekwencji, skarżąca Gmina zarzuciła, że sporna opinia wydana przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty jest wadliwa z uwagi na fakt, iż organ nadzoru nie ustosunkował się w swojej opinii do podstawowych kwestii podniesionych przez Radę Gminy w uchwale intencyjnej, a w szczególności nie odniósł się do kwestii dotyczących czynnika demograficznego, czynnika ekonomiczno-finansowego oraz braku odpowiedniej bazy dydaktycznej, zaplecza sportowego i sanitarnego. Zdaniem strony skarżącej, [...] Kurator Oświaty - jako główny argument przeciwko likwidacji szkoły - powołał fakt, że placówka ta jest miejscem dbającym o rozwój postaw patriotycznych i kultywowanie tradycji ludowych i lokalnych. W ocenie skarżącej Gminy, argumentacja ta jest arbitralna i nie wynika z przepisów obowiązującego prawa, które nakładałyby na organ prowadzący szkołę wskazane przez opiniującego obowiązki. Ponadto, strona skarżąca stwierdziła, że kurator w zaskarżonej opinii nie wskazał nawet jednego uchybienia po stronie organu prowadzącego szkołę. W wyniku rozpatrzenia zażalenia strony skarżącej, Minister Edukacji Narodowej - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe - postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy sporne postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w P. wraz z filią w W.. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Minister Edukacji Narodowej wskazał, że skarżąca Gmina, znając sytuację demograficzną i ekonomiczną, w roku 2017 doprowadziła do powstania kolejnej, trzeciej szkoły podstawowej, dla której jest organem prowadzącym. Organ odwoławczy zauważył, ze obecnie skarżąca Gmina prowadzi szkoły podstawowe w P., w P. i od dnia 1 września 2017 r. w W.. Organ odwoławczy stwierdził, że Rada Gminy P. miała świadomość tego, że gmina nie jest w stanie prowadzić trzech szkół podstawowych, o czym świadczy próba nowelizacji uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. poprzez podjęcie w dniu [...] lipca 2017 r. uchwały Nr [...] r. projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą Prawo oświatowe. W związku z powyższym, Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że Rada Gminy przewidziała, że niezasadne będzie prowadzenie trzech szkół podstawowych (w miejsce dwóch). Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że organ prowadzący, dokonując analizy demograficznej (liczby urodzeń w obwodzie szkolnym) i zestawiając te dane z ilością uczniów aktualnie uczęszczających do wybranych szkół oraz z kosztami utrzymania tych szkół, był w stanie oszacować czy istnieje konieczność utworzenia dodatkowej - trzeciej szkoły podstawowej oraz był w stanie oszacować koszt jej prowadzenia. W ocenie Ministra, decyzje i działania skarżącej Gminy co do sieci szkolnej, nie uzasadniają likwidacji szkoły w P.. Ponadto, Minister Edukacji Narodowej zauważył, że dla obu szkół podstawowych w P. i w W. ustalono jednakowy obwód szkolny, co przełożyło się na liczbę uczniów w ww. szkołach. W ocenie organu odwoławczego, uzasadnione są zatem uwagi kuratora oświaty co do niejasności zasad rekrutacji do obu wskazanych wyżej szkół (co też przełożyło się na liczebność uczniów w tych szkołach), gdyż uczniowie zamieszkali w miejscowościach: B., W., S., K., G., P. przynależą do obwodu dwóch ww. szkół i każda z nich jest dla nich szkołą obwodową. Zdaniem Ministra, ustalenie identycznych, pokrywających się obwodów dla dwóch szkół nie może być argumentem przemawiającym za likwidacją jednej z nich. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że liczba uczniów szkoły w P. nie uzasadnia konieczności jej likwidacji, szczególnie, że liczba uczniów tej szkoły w ostatnich latach utrzymywała się na podobnym poziomie. Zdaniem organu odwoławczego, dane demograficzne nie wskazują też na to, że w przyszłych latach będzie istniała konieczność tworzenia podwójnych oddziałów klasowych w jednym roczniku i podzielenia jednego obwodu pomiędzy dwie szkoły. W ocenie Ministra, bardziej zasadnym ekonomicznie byłoby utworzenie po jednym oddziale klasowym w szkole w P., niż tworzenie jeszcze jednej szkoły podstawowej, tj. Szkoły Podstawowej w W.. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że baza lokalowo-dydaktyczna Szkoły Podstawowej w P. jest odpowiednia do realizacji zadań statutowych i nie uzasadnia konieczności jej likwidacji. Minister podzielił stanowisko wyrażone przez [...] Kuratora Oświaty w zakresie oceny bazy materialnej Szkoły Podstawowej w P. i uznał, że jest ona wystraczająca do realizacji zadań statutowych i pozwala na dalsze funkcjonowanie szkoły o pełnej strukturze klas l-VIII. Minister zwrócił również uwagę, że wprawdzie baza materialna szkoły w W. jest nowocześniejsza, to jednak stwierdził, że okoliczność ta nie może być uznana za jeden z głównych powodów likwidacji szkoły w P., gdyż baza lokalowa szkoły przeznaczonej do likwidacji jest także odpowiednia do realizacji zadań statutowych. Minister Edukacji Narodowej wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe oraz art. 104 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm.), prowadzenie szkół należy do obowiązkowych zadań własnych gmin. W związku z powyższy, organ odwoławczy stwierdził, że przywołane przez stronę skarżącą ogólne argumenty ekonomiczne, dotyczące przeznaczania przez skarżącą Gminę środków finansowych na edukację, nie mogą stanowić zasadniczej przyczyny likwidacji szkoły. Organ odwoławczy, biorąc pod uwagę obowiązki, jakie spoczywają na gminie, opisane w art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g., oraz inne czynniki (dane demograficzne, warunki nauki) - w stwierdził, że kwestie finansowe nie mogą być jedynym argumentem decydującym o likwidacji szkoły w P.. Minister zauważył ponadto, że plany skarżącej Gminy dotyczące likwidacji szkoły w P. spotkały się ze sprzeciwem społeczności lokalnej, co świadczy o tym, że szkoła jest instytucją ważną i niezbędną dla miejscowości i jej mieszkańców. Organ odwoławczy podkreślił, że przy wydawaniu opinii o zamiarze likwidacji szkoły organ zobligowany jest do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też - stosownie do art. 39 ust. 3 ww. ustawy - zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również musi mieć na uwadze te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że nawet gdyby gmina spełniała wszystkie wymogi określone wart. 89 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, bowiem kurator opiniuje przede wszystkim zamiar likwidacji szkoły, a nie spełnienie tylko wymogów ww. przepisów. Minister zauważył ponadto, że w uchwale Rady Gminy P. z [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w P. z filią w W., nie wskazano miejsca kontynuacji nauki uczniów ww. szkoły po jej zlikwidowaniu. Jedynie w uzasadnieniu wskazano, że uczniowie zlikwidowanej szkoły zostaną przyjęci do Szkoły Podstawowej w W. (powstałej z przekształcenia gimnazjum) lub do innych szkół. Minister uważa, że przedstawiony przez Gminę zamierzony sposób likwidacji placówki, bez zabezpieczenia dzieciom możliwości kontynuacji nauki (nie wskazując żadnej szkoły jako miejsca kontynuacji nauki) stanowi niewykonanie konkretnego, wyraźnie wskazanego w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe obowiązku zapewnienia przez gminę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Powyższe w ocenie Ministra stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że dowody w sprawie nie wskazują, że likwidacja Szkoły Podstawowej w P. wraz z filią w W., jest niezbędna i przyniesie korzystne skutki dla uczniów. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2018 r. Gmina P., reprezentowana przez Wójta Gminy P., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lutego 2018 r. wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lutego 2018 r., jak też poprzedzającego go postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2018 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Gmina P., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Zdaniem strony skarżącej zarówno [...] Kurator Oświaty, jak i Minister Edukacji Narodowej nie stwierdzili żadnych działań niezgodnych z prawem w zakresie zamiaru likwidacji szkoły w P.. W związku z powyższym skarżąca Gmina nie zgodziła się z argumentacją Ministra Edukacji Narodowej, że dowody w sprawie nie wskazują, że likwidacja Szkoły Podstawowej w P. wraz z filią jest niezbędna i przyniesie korzystne skutki dla uczniów. Zdaniem strony skarżącej, argumenty podnoszone przez Ministra Edukacji Narodowej nie są merytoryczne, a jedynie subiektywne. Skarżąca Gmina wskazała, że organ odwoławczy, poza lakonicznym stwierdzeniem, iż czynnik ekonomiczny nie może być przesłanką do likwidacji szkoły, w żaden sposób nie ustosunkował się do stanowiska, że Gminie, w związku z narzuconą ustawowo zmianą dot. dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego, fizycznie zabraknie pieniędzy do funkcjonowania trzech szkół na terenie Gminy P., a także że nowoczesna i w pełni przystosowana do obecnych wymogów Szkoła Podstawowa w W. nie tylko zapewni kontynuację nauki dla wszystkich uczniów likwidowanej szkoły w P., ale dodatkowo podniesie standard nauczania, a tym samym ułatwi start w dorosłe życie. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że podejmując działania zmierzające do reorganizacji sieci placówek oświatowych, organy gminy nie mogą pomijać stanowiska społeczności lokalnej, w tym protestów przeciwko likwidacji szkoły. Wskazała, że za likwidacją Szkoły Podstawowej w P. zebrano znacznie więcej podpisów mieszkańców gminy niż przeciwko. Ponadto, skarżąca Gmina dodała, że Rada Gminy w uchwale podniosła, że za likwidacją szkoły w P. przemawia oprócz czynnika ekonomiczno-finansowego także czynnik demograficzny oraz brak odpowiedniej bazy dydaktycznej, zaplecza sportowego i sanitarnego w szkole w P.. Ponadto, strona skarżąca stwierdziła, że organ pierwszej instancji w swojej opinii nie ustosunkował się do podstawowych kwestii podniesionych przez Radę Gminy w uchwale o zamiarze likwidacji szkoły w P.. Strona skarżąca podkreśliła, że szkoła w W. jest szkołą nowocześnie wyposażoną. Posiada dobrą bazę materialną, przeszła remont z pełną termomodernizacją, dysponuje 9 przestronnymi salami lekcyjnymi, w tym gabinetami przedmiotowymi (pracownia fizyczna, biologiczno-chemiczna, fizycznogeograficzna), wyposażonymi w meble i pomoce dydaktyczne. Posiada także świetlicę z jadalnią i kuchnię. Zdaniem strony skarżącej, szkoła w W. posiada wszystkie niezbędne atrybuty, aby móc kompleksowo i dla całej społeczności (z miejscowości B., W., S., K.i, G. i P.) zaspokoić potrzeby edukacyjne. Posiada także wystarczającą ilość klas, aby móc przejąć wszystkich uczniów obecnej Szkoły w P.. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Gminy P. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], jak również utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w im. [...] w P. z filią w W. z końcem roku szkolnego 2017/2018 - nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy obu instancji, wydając sporne postanowienia, nie dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób prawidłowy ustaliły zarówno stan faktyczny sprawy, jak i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niniejszej sprawy, wskazując w sposób dokładny w uzasadnieniu wydanych postanowień, jakie przyczyny legły u podstaw zastosowania odpowiednich przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, które stanowiły podstawę podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania negatywnej opinii zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w P. z filią w W.. Tym samym, Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej, wydając zarówno zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r., działały zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Należy zauważyć na wstępie, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 89 ust. 3-5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe. Przepis ten zastąpił uchylony art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W myśl art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Wynika z powyższego, że opinia kuratora ma istotne znaczenie dla bytu prawnego podjętej uchwały o likwidacji. Jej podjęcie uzależnione jest bowiem od wcześniejszego uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Natomiast przesłanki warunkujące likwidację szkoły określa art. 89 ust. 1 cyt. ustawy stanowiąc, iż szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 89 ust. 4 ustawy - Prawo oświatowe, opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, iż opinia wydawana w trybie art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Opinię tę wydaje kurator oświatowy, jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, że przy wydawaniu opinii kurator oświatowy zobligowany jest więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień, czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły. Sprawowany nadzór pedagogiczny to również ocena skutków przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Warto w tym miejscu zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2006 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 258/06, stwierdził wyraźnie, że przy wydawaniu opinii kurator zobligowany jest więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też stosownie do art. 17 ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie oświaty dotyczący zapewnienia dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Oczywistym jest, iż wydając przedmiotową opinię kurator nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże, realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się li tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny. Jednocześnie, warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w powołanym wyżej wyroku, że powyższa interpretacja art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych, jako zadań własnych. NSA podkreślił ponadto, iż "Gmina wykonuje te zadania samodzielnie, jednakże na podstawie ustaw i w ich ramach, co oznacza, że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom ustanowionym przez ustawodawcę. (...) Takim ustawowym ograniczeniem samodzielności gminy jest właśnie przepis art. 59 ust. 2 ww. ustawy. Jednakże brak ściśle określonych w tym przepisie przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej bądź negatywnej opinii i oparcie tej opinii zarówno na przepisach, które zawierają element oceny wykonania tych obowiązków, nie oznacza naruszenia zasady suwerenności gminy". Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko NSA w pełni podziela. Uznać należy więc, że przedmiotowa opinia kuratora oświaty wyraża stanowisko tego organu w przedmiocie likwidacji szkoły, a nie stanowi oceny, czy zostały spełnione warunki przewidziane w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe do likwidacji szkoły. Kurator oświaty, będąc organem odpowiedzialnym za realizację polityki oświatowej państwa na terenie województwa, wydając przedmiotową opinię, jest obowiązany przede wszystkim kierować się dostępnością edukacji w poszczególnych rejonach gminnych oraz odpowiednim poziomem nauczania w szkołach. Z tych też względów, Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi mówiący o naruszeniu powołanego przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, iż przepisy ustawy - Prawo oświatowe nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkół. Zatem opinia ta wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to nie może mieć charakteru dowolnego. Organ przed wydaniem opinii powinien w sposób wyczerpujący zebrać niezbędny dla wydania orzeczenia materiał dowodowy i na tej podstawie dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, [...] Kurator Oświaty tym wymaganiom sprostał i wydał rozstrzygnięcie nienoszące cech dowolności. Kontrola sądowa tego typu orzeczeń (stanowiących ocenę organu oświatowego) sprowadza się do zbadania, czy organ podejmując rozstrzygnięcie nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, co wynika z wyczerpującego materiału dokumentacyjnego, organy obu instancji dokonały oceny całości materiału dowodowego i na jej podstawie wskazały okoliczności uzasadniające wydanie negatywnej opinii. W ocenie Sądu, Minister prawidłowo stwierdził, że ustalenie jednakowego obwodu szkolnego dla obu szkół podstawowych w P. i w W. przełożyło się na liczbę uczniów w ww. szkołach, gdyż uczniowie zamieszkali w miejscowościach: B., W., S., K., G., P. przynależą do obwodu dwóch ww. szkół i każda z nich jest dla nich szkołą obwodową. W konsekwencji, zgodzić się należy z Ministrem Edukacji Narodowej, że ustalenie identycznych, pokrywających się obwodów dla dwóch szkół nie może być argumentem przemawiającym za likwidacją jednej z nich. Sąd uznał również, że liczba uczniów szkoły w P. nie uzasadnia konieczności jej likwidacji, szczególnie - jeśli weźmie się pod uwagę fakt - że liczba uczniów tej szkoły w ostatnich latach utrzymywała się na podobnym poziomie. Zasadnie organ odwoławczy uznał, iż dane demograficzne nie wskazują na to, że w przyszłych latach będzie istniała konieczność tworzenia podwójnych oddziałów klasowych w jednym roczniku i podzielenia jednego obwodu pomiędzy dwie szkoły. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej odnośnie tego, iż mała liczba uczniów w klasach nie jest w stanie pokryć kosztów utrzymania szkoły, należy zauważyć, że subwencja oświatowa nie pokrywa wszystkich kosztów związanych z funkcjonowaniem szkół. Zdaniem Sądu, część oświatowa subwencji ogólnej (naliczana na każdego ucznia) nie musi pokrywać wszystkich wydatków ponoszonych na utrzymanie szkoły. Część oświatowa subwencji ogólnej jest jednym z elementów dochodów gminy, z których finansowane są zadania oświatowe jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, finansowanie wydatków oświatowych częściowo z subwencji i dotacji, a częściowo z innych środków własnych gminy jest prawidłowe. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 8 ust. 15 ustawy - Prawo oświatowe oraz art. 104 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, prowadzenie szkół należy do obowiązkowych zadań własnych gmin. Przywołane przez stronę skarżącą argumenty ekonomiczne, dotyczące przeznaczania przez gminę środków finansowych na edukację, nie mogą stanowić zasadniczej przyczyny likwidacji szkoły. Sąd uznał również za niezasadny argument skarżącej Gminy, iż likwidacja szkoły w P. jest spowodowana koniecznością modernizacji i dostosowania bazy lokalowo-dydaktycznej oraz zaplecza sportowego szkoły w P., a co za tym idzie - przeznaczenia dodatkowych środków na tę modernizację. Zgodzić się należy z Ministrem Edukacji Narodowej, że z akt sprawy nie wynika, aby aktualny stan techniczny budynku szkoły w P. uniemożliwiał jej funkcjonowanie. Prawidłowe jest stanowisko zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, iż nie było podstaw do przyjęcia tezy, że ów stan techniczny budynku spornej szkoły w P. przesądza o konieczności likwidacji tej placówki edukacyjnej. W ocenie Sądu, Minister Edukacji Narodowej prawidłowo uznał także, iż baza Iokalowo-dydaktyczna Szkoły Podstawowej w P. jest odpowiednia do realizacji jej zadań statutowych. Organ odwoławczy zasadnie zauważył, że wspomniana szkoła dysponuje trzema budynkami: w W. jeden budynek szkoły filialnej z 3 salami, szatnią i łazienkami oraz w siedzibie szkoły w P. - dwa budynki, w jednym budynku znajduje się sala gimnastyczna z zapleczem, a w drugim budynku znajduje się: 11 sal lekcyjnych dla klas l-VIII (w tym pracownia informatyczna), świetlica, biblioteka, pokój nauczycielski, sekretariat, gabinet dyrektora, toalety. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, iż - wbrew stanowisku skarżącej Gminy – organy obu instancji wykazały, że baza materialna szkoły w P. jest odpowiednia i pozwala na jej dalsze funkcjonowanie. Odnosząc się z kolei do zarzutu związanego z opinią mieszkańców gminy w sprawie likwidacji szkoły, należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, gmina to ogół (wspólnota) jej mieszkańców, więc samodzielności gminy jako takiej nie można utożsamiać wyłącznie z samodzielnością jej organów. Podejmując działania zmierzające do reorganizacji sieci placówek oświatowych, organy gminy nie mogą więc pomijać stanowiska społeczności lokalnej, w tym protestów przeciwko likwidacji szkoły. W ocenie Sądu, uznać należy w tej sytuacji, iż Minister Edukacji Narodowej prawidłowo stwierdził, że protest społeczności lokalnej przeciwko likwidacji szkoły w P., świadczy o tym, że szkoła jest instytucją ważną i niezbędną dla miejscowości oraz jej mieszkańców. Zasadnie organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że za likwidacją szkoły w P. w większości opowiedzieli się mieszkańcy, którzy nie mają bezpośredniego interesu w utrzymaniu tej szkoły, gdyż nie mieszkają w tej miejscowości, a ich dzieci uczą się w innych szkołach lub skończyły edukację. Według Sądu, uznać należy także, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że szkoła w P. stanowi ważny element sieci szkolnej, posiada odpowiednie warunki do realizacji zadań statutowych szkoły, a sytuacja demograficzna i baza materialna nie uzasadniają jej bezwzględnej likwidacji. Zatem, stwierdzić należy, że przedstawienie powyższych racjonalnych argumentów, szczegółowo uwypuklonych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jako podstawy wydania negatywnej opinii, świadczy o tym, że nie naruszono granic uznania administracyjnego. Wobec tego, według Sądu, brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2018 r. naruszają prawo. W ocenie Sądu, organom obu instancji nie można zarzucić arbitralności przy wydawaniu opinii negatywnie opiniującej zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w K.. W niniejszej sprawie organy administracji, mając na względzie dyspozycję przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ustaliły wszelkie okoliczności istotne dla wydania właściwego rozstrzygnięcia. Działając w ramach swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 80 k.p.a., organy miały uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że likwidacja Szkoły Podstawowej im. [...] w P. z filią w W. nie jest zasadna z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej, dostępności do edukacji i zagwarantowania odpowiedniej jakości kształcenia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.