II OSK 1715/19

Dnia 1 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant: asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 475/18 w sprawie ze skargi H. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę M. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Wojewody M. na rzecz H. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 475/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę M. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, (1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, (2) stwierdził, że Wojewoda M. dopuścił się przewlekłego postępowania w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1; (3) stwierdził, że przewlekłe postępowanie, o którym mowa powyżej miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (4) orzekł o wymierzeniu Wojewodzie M. grzywny oraz (5) zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że wydaną po wniesieniu skargi decyzją z 24 października 2018 r. Wojewoda M. zakończył postępowanie w sprawie. Fakt ten ma znaczenie w sprawie o tyle, iż pociąga za sobą bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm.), tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, aniżeli wymienione w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 1 wyroku). Zdaniem Sądu, kwestią kluczową dla stwierdzenia przewlekłości w prowadzeniu przez Wojewodę postępowania w sprawie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej były znaczne odstępy czasowe pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami, które można zauważyć tuż po jego rozpoczęciu. Brak jest bowiem wytłumaczenia dla podjęcia pierwszej faktycznej czynności w sprawie – wystąpienia do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta Stołecznego Policji o udzielenie informacji o cudzoziemce – po półtora miesiąca od daty wpływu jej wniosku (26 października – 12 grudnia 2017 r.). Również zwrócenie się do samej strony o uzupełnienie wniosku dopiero 23 marca 2018 r. – czyli blisko 5 miesięcy po jego wpływie – stanowi o przewlekłym prowadzeniu postępowania, i nie stanowi tu okoliczności usprawiedliwiającej fakt błędnego wskazania przez samą Stronę adresu korespondencyjnego, albowiem tą informację organ otrzymał dopiero 3 stycznia 2018 r. od Komendanta Stołecznego Policji, a zatem ponad 2 miesiące po jego wpłynięciu. Śledząc dalszy tok postępowania Sąd zauważył, że podejmowanie przez Wojewodę dalszych czynności jest niejako powodowane kolejnymi wystąpieniami strony w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. I tak w odpowiedzi na wezwanie Cudzoziemki z 15 czerwca 2018 r. organ wystosował wezwanie z 26 czerwca 2018 r. o udzielenie informacji, które organ w dużej mierze otrzymał już w odpowiedzi na poprzednie wezwanie z marca 2018 r. analogiczna sytuacja miała miejsce przy wezwaniu z 13 września 2018 r., będącego reakcją Wojewody na ponaglenie Strony skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i wydane przez niego postanowienie z 4 września 2018 r. Również wydanie 24 października 2018 r. decyzji pozostaje zdaniem Sądu w związku z wniesioną przez Cudzoziemkę skargą na przewlekłe postępowanie organu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe zachowanie organu w toku postępowania spełnia znamiona przewlekłości. Brak jest bowiem w aktach uzasadnienia dla tak znacznych – około 3-miesięcznych – okresów bezczynności Wojewody pomiędzy podejmowaniem kolejnych czynności. Organ w odpowiedzi na skargę podniósł co prawda konieczność oczekiwania na udzielenie informacji przez inne organy, jednak jakkolwiek istotnie były one potrzebne dla podjęcia rozstrzygnięcia, również tu braki działania organu w postaci choćby ponaglenia Sądu Rejonowego w M. M. czy jednostek Straży Granicznej pozostają bez usprawiedliwienia. Ponadto kilkukrotne zwracanie się do skarżącej o te same informacje, spowodowane jedynie dezaktualizacją poprzednio uzyskanych od niej danych, stoi w sprzeczności ze wskazaną wyżej zasadą szybkości postępowania i koniecznością koncentracji materiału dowodowego. Powyższe okoliczności obligowały Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do stwierdzenia, iż Wojewoda dopuścił się przewlekłego rozpoznania sprawy z wniosku skarżącej (pkt 2 wyroku). Analizując zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Przesądzają o tym okresy zwłoki organu w podejmowaniu kolejnych czynności, ich powtarzalność, oraz niewystępowanie w sprawie okoliczności mogących taki stan obiektywie usprawiedliwić. Wyżej wymieniony charakter przewlekłości organu uzasadniał w ocenie Sądu wymierzenie organowi – na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - grzywny w wysokości 500 zł (pkt 4 wyroku). Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: 1) art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) art. 149 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3) art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 4) art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i 5) art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej Wojewoda M. zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. co do pkt 3 i 4, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 3 i 4 i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie w zakresie punktu 3 i 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; 1. art. 149 § 1 i 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 35 § 3 i § 5 oraz 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, 2. art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nałożenie na Wojewodę M. grzywny w wysokości 500 zł, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy nałożenie grzywny na organ nie jest zasadne i jako takie nie powinno być orzeczone. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2019 r. H. B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 35 § 3 i § 5 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 35 § 3 kodeksu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 35 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresu opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni zasadnych ustaleń co do wystąpienia takich okoliczności, które uzasadniały znaczny okres zapisany w przepisach prawa na załatwienie sprawy w terminie i to spraw szczególnie skomplikowanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważono okresu rocznego załatwienia sprawy, a stanowi to znacznie przekraczający okres ustawowego terminu na załatwienie sprawy. Należy też wskazać, że nie wykazano okresów przekazywania informacji przez właściwe organy, a zwłaszcza że ich uzyskanie nie było możliwe przez wykorzystanie systemów informatyzacji podmiotów publicznych. Nie można zatem przyjąć, że Sąd dokonał wadliwej oceny rażącego naruszenia prawa. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 149 § 1 i art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zastosował minimalną wysokość grzywny i przy takim przekroczeniu terminu załatwienia sprawy nie stanowi to naruszenia przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.