IV SAB/Wa 475/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia del. SO Aleksandra Westra Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 3 grudnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego postępowania w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1; 3) stwierdza, że przewlekłe postępowanie, o którym mowa powyżej miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) orzeka o wymierzeniu Wojewodzie [...] grzywny w wysokości 500 (pięćset) złotych, 5) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej H. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. H. B. (dalej: "Cudzoziemka", "Strona", "Skarżąca") złożyła [...] października 2017 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu złożenia wniosku Wojewoda [...] (dalej także: Wojewoda, Organ) wyznaczył termin wydania decyzji w sprawie do [...] lutego 2018 r. Następnie [...] grudnia 2017 r. Wojewoda wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta Stołecznego Policji z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z [...] stycznia 2018 r. Komendant Stołeczny Policji poinformował Wojewodę, że Cudzoziemka nie przebywa pod adresem wskazanym we wniosku, tj. [...] w [...]. Pismem z [...] stycznia 2018 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej poinformował o zakończeniu wyrokiem postępowania karnego w sprawie Cudzoziemki. Cudzoziemka w piśmie z [...] marca 2018 r. wskazała nowy adres do korespondencji, na który Wojewoda pismem z [...] marca 2018 r. skierował wezwanie do uzupełnienia materiału dowodowego o wymienione w piśmie dokumenty oraz wezwanie do złożenia wyjaśnień. Wskazano także kolejny termin wydania decyzji w sprawie do [...] maja 2018 r. Pismem z [...] marca 2018 r. tut. Organ wystąpił również do Sądu Rejonowego w [...] o informacje w sprawie postępowania karnego prowadzonego przeciwko Cudzoziemce, m.in. czy była ona informowana o trwającym postępowaniu, przesłanie kopii wyroku oraz poinformowanie o uiszczeniu grzywny. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Cudzoziemka wniosła o przeniesienie daty złożenia wyjaśnień w sprawie w związku z Jej nieobecnością w Polsce w okresie od [...] kwietnia do [...] maja 2018 r. Przesłuchanie odbyło się ostatecznie [...] maja 2018 r. Następnie pismem z [...] czerwca 2018 r. Cudzoziemka została wezwana do załączenia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie zgodnej z żądaniem strony. Termin wydania decyzji przedłużono do [...] września 2018 r. Pismem z [...] lipca 2018 r. Strona złożyła ponaglenie w sprawie do organu II instancji. Postanowieniem z [...] września 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za zasadne stwierdzając, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył termin wydania decyzji do [...] września 2018 r. Akta sprawy wróciły do tut. organu w dniu [...] września 2018 r. Pismem z [...] września 2018 r. Wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] listopada 2018 r. i wezwał Cudzoziemkę do dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z jej żądaniem. Strona złożyła dokumenty przy piśmie z [...] września 2018 r. II. Pismem z [...] września 2018 r. Cudzoziemka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę sprawy z jej wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji , orzeczenie rażącej przewlekłości postepowania oraz wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi Cudzoziemka wskazała, że uzupełniała żądane przez organ dokumenty w terminach przezeń wyznaczonych, a także stawiała się na jego wezwania. Pomimo tego Wojewoda wyznaczał kolejne terminy wydania decyzji i nawet stwierdzenie bezczynności w postępowaniu przez organ wyższego stopnia nie spowodowało rozstrzygnięcia sprawy. III. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że wyznaczenie kolejnego terminu wydania decyzji wynikało z konieczności zebrania w sprawie całości materiału dowodowego, tj. konieczności uzyskania odpowiedzi z sądów w sprawie karalności cudzoziemki oraz uzyskania informacji od Straży Granicznej o pobycie cudzoziemki poza terytorium Polski w okresie ostatnich 5 lat przed złożeniem wniosku. Ponadto wskazano, że na przedłużenie postępowania wpływ miała sama skarżąca, ponieważ nie wskazała we wniosku jako miejsce pobytu prawidłowego adresu. Dodatkowo podniesiono konieczność oczekiwania przez Wojewodę na informacje dotyczące Skarżącej od innych organów (Sąd, Straż Graniczna). Wskazano także na rosnącą liczbę wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe argumenty zdaniem Wojewody wskazują na bezzasadność wniosku o stwierdzenie prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Ponadto organ wskazał, że [...] października 2018 r. wydał decyzję w sprawie wniosku Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.2107 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 poz.1302 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art.119 pkt 4 w zw. z art.120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżącą dopełniony. W ocenie Sądu skarga jest zasadna. V. Kontrola sprawności postępowania nadzorczego objętego skargą prowadzi do następujących wniosków: 1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił jako odrębną, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych oznacza, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale jednocześnie wpływa to na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i to bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozprzęgnięcia sprawy. 2. Odnosząc w/w uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy stwierdzić, co następuje: 2.1. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wydaną po wniesieniu skargi decyzją z [...] października 2018 r. Organ zakończył postępowanie w sprawie. Fakt ten ma znaczenie w sprawie o tyle, iż pociąga za sobą bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, aniżeli wymienione w art.161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). 2.2. Wydanie przez organ dochodzonego orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości nie zwalnia jednakże Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały jednak miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Zdaniem Sądu, kwestią kluczową dla stwierdzenia przewlekłości w prowadzeniu przez Wojewodę postępowania w sprawie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej były znaczne odstępy czasowe pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami, które można zauważyć tuż po jego rozpoczęciu. Brak jest bowiem wytłumaczenia dla podjęcia pierwszej faktycznej czynności w sprawie – wystąpienia do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta Stołecznego Policji o udzielenie informacji o cudzoziemce – po półtora miesiąca od daty wpływu jej wniosku ([...] października – [...] grudnia 2017 r.). Również zwrócenie się do samej Strony o uzupełnienie wniosku dopiero [...] marca 2018 r. – czyli blisko [...] miesięcy po jego wpływie – stanowi o przewlekłym prowadzeniu postępowania, i nie stanowi tu okoliczności usprawiedliwiającej fakt błędnego wskazania przez samą Stronę adresu korespondencyjnego, albowiem tą informację organ otrzymał dopiero [...] stycznia 2018 r. od Komendanta Stołecznego Policji, a zatem ponad [...] miesiące po jego wpłynięciu. Śledząc dalszy tok postępowania nie sposób nie zauważyć, że podejmowanie przez Wojewodę dalszych czynności jest niejako powodowane kolejnymi wystąpieniami Strony w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. I tak w odpowiedzi na wezwanie Cudzoziemki z [...] czerwca 2018 r. organ wystosował wezwanie z [...] czerwca 2018 r. o udzielenie informacji, które organ w dużej mierze otrzymał już w odpowiedzi na poprzednie wezwanie z marca 2018 r. analogiczna sytuacja miała miejsce przy wezwaniu z [...] września 2018 r., będącego reakcją Wojewody na ponaglenie Strony skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i wydane prze niego postanowienie z [...] września 2018 r. Również wydanie [...] października 2018 r. decyzji pozostaje zdaniem Sądu w związku z wniesioną przez Cudzoziemkę skargą na przewlekłe postępowanie organu. W ocenie Sądu, powyższe zachowanie organu w toku postępowania spełnia znamiona przewlekłości. Brak jest bowiem w aktach uzasadnienia dla tak znacznych – około [...]-miesięcznych – okresów bezczynności Wojewody pomiędzy podejmowaniem kolejnych czynności. Organ w odpowiedzi na skargę podniósł co prawda konieczność oczekiwania na udzielenie informacji przez inne organy, jednak jakkolwiek istotnie były one potrzebne dla podjęcia rozstrzygnięcia, również tu braki działania organu w postaci choćby ponaglenia Sądu Rejonowego w [...] czy jednostek Straży Granicznej pozostają bez usprawiedliwienia. Ponadto kilkukrotne zwracanie się do Skarżącej o te same informacje, spowodowane jedynie dezaktualizacją poprzednio uzyskanych od niej danych, stoi w sprzeczności ze wskazaną wyżej zasadą szybkości postępowania i koniecznością koncentracji materiału dowodowego. Powyższe okoliczności obligowały Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., do stwierdzenia, iż Wojewoda dopuścił się przewlekłego rozpoznania sprawy z wniosku Skarżącej (pkt 2 wyroku). 2.3. Jak już wskazano na wstępie przepis art. 149 § 1 lit. a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, rozpatrujący skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ do stwierdzenia (w razie uznania, iż do przewlekłości doszło), czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując w świetle w/w kryteriów zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Przesądzają o tym wskazane powyżej okresy zwłoki organu w podejmowaniu kolejnych czynności, ich powtarzalność, oraz niewystępowanie w sprawie okoliczności mogących taki stan obiektywie usprawiedliwić. 2.4. W/w charakter przewlekłości organu uzasadniał wymierzenie organowi - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - grzywny w wysokości 500 zł (pkt 4 wyroku). 3. Na zasadzie art.200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 100 zł tytułem uiszczonego wpisu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: 1) art.161 § 1 pkt 3 w związku z art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., 2) art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., 3) art.149 § 1a p.p.s.a, 4) art.149 § 2 p.p.s.a. i 5) art.200 p.p.s.a.